Sentenza n. 850/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

Il gestore ha impugnato numerose disposizioni della delibera e dell'Allegato A deducendo, in sintesi, la violazione del principio europeo e nazionale di recupero integrale dei costi, del principio di corrispettività della tariffa, delle norme attributive del potere regolatorio, dei principi di legalità, tipicità, motivazione, proporzionalità e ragionevolezza, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza e sviamento. Le censure riguardavano il limite massimo alla crescita tariffaria, la procedura per il suo eventuale superamento, l'assoggettamento dei conguagli al cap, il fattore di sharing e il parametro OPM, il riconoscimento degli oneri finanziari e del time lag sugli investimenti, il coefficiente di rischiosità, il trattamento delle variazioni sistemiche e dei costi di acquisto dell'acqua, nonché il mancato riconoscimento degli oneri finanziari connessi al differimento biennale dei conguagli. Con nota del 26 maggio 2025 la ricorrente ha rinunciato ai motivi relativi alle disposizioni sub A, B, E, F, G, H, I e L; sono rimaste da esaminare le censure relative all'art. 9 dell'Allegato A, all'art. 8.1 e all'art. 29 dell'Allegato A.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha preliminarmente richiamato i principi enunciati dall'Adunanza Plenaria n. 16/2025, secondo cui il recupero integrale dei costi richiede la correlazione tra costi efficienti e ricavi e il perseguimento dell'equilibrio economico-finanziario, ma non impone il riconoscimento di ogni singolo costo sostenuto né la sterilizzazione di tutti i rischi del gestore. La censura contro l'art. 8.1 dell'Allegato A è stata ritenuta inammissibile e perplessa: il riconoscimento dei conguagli era previsto da altra disposizione non impugnata, la ricorrente non aveva indicato uno specifico pregiudizio attuale e le conseguenze prospettate dipendevano da scelte future e non attuate. Nel merito, il Collegio ha comunque ritenuto legittimo il differimento biennale dei conguagli e il mancato riconoscimento di ulteriori oneri finanziari, poiché i costi esogeni sono integralmente coperti, sebbene con ritardo, e l'anticipazione temporanea costituisce un rischio operativo compatibile con il modello concessorio; inoltre non era stata dimostrata una lesione dell'equilibrio economico-finanziario della gestione. Le censure contro il fattore di sharing e il parametro OPM sono state respinte: la scelta di un parametro medio nazionale e di un fattore di sharing differenziato in funzione del rapporto tra costi operativi e popolazione servita è stata ritenuta coerente con gli obiettivi legislativi di produttività, efficienza, razionalizzazione delle gestioni e sostenibilità delle tariffe. Quanto all'art. 29 dell'Allegato A, il TAR ha ritenuto ragionevole e proporzionata la scelta di riconoscere nei conguagli l'inflazione, ma non gli oneri finanziari o i costi opportunità, anche perché il sistema deve incentivare il risparmio idrico senza trasferire ulteriori oneri sugli utenti. Il sindacato giurisdizionale sulle scelte regolatorie è stato qualificato come funzionale e non meramente sussuntivo, orientato alla verifica di ragionevolezza, anche tecnica, e proporzionalità rispetto alla norma primaria attributiva del potere. Le spese sono state compensate per la complessità della materia e le incertezze giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 9 direttiva 2000/60/CE

  Gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l'analisi economica effettuata in base all'allegato III e, in particolare, secondo il principio chi inquina paga.

  Il principio del recupero dei costi non impone il riconoscimento di ogni singolo costo sostenuto, ma deve essere attuato attraverso una regolazione coerente con l'equilibrio economico-finanziario, il riconoscimento dei costi efficienti e la considerazione dei costi ambientali e sociali.

• art. 154 d.lgs. 152/2006

  La tariffa è il corrispettivo del servizio idrico integrato e deve assicurare la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio chi inquina paga.

  La copertura integrale si riferisce ai costi efficienti e si inserisce nella complessiva composizione regolatoria della tariffa, senza garantire il recupero automatico di qualsiasi costo o rischio del gestore.

• art. 10, comma 14, lett. d), d.l. 70/2011

  L'Autorità predispone il metodo tariffario ... tenendo conto ... sia del costo finanziario della fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle risorse, affinché siano pienamente attuati il principio del recupero dei costi ed il principio chi inquina paga.

  La disposizione attribuisce all'autorità indipendente il potere di definire le componenti tariffarie e di comporre discrezionalmente, nel rispetto di ragionevolezza e proporzionalità, gli interessi ambientali, sociali ed economico-finanziari.

• art. 3 d.P.C.M. 20 luglio 2012

  Attribuisce all'autorità di regolazione, tra l'altro, il compito di definire le componenti di costo, predisporre e revisionare il metodo tariffario sulla base dei costi efficienti di investimento ed esercizio e approvare le tariffe proposte dagli enti competenti.

• art. 1 l. 481/1995

  La finalità di garantire la promozione della concorrenza e dell'efficienza ... nonché adeguati livelli di qualità ... in condizioni di economicità e redditività, definendo un sistema tariffario certo, trasparente e basato su criteri predefiniti.

  La regolazione tariffaria deve perseguire simultaneamente efficienza, qualità, economicità, redditività, tutela degli utenti e certezza del sistema tariffario.

• art. 177, commi 3 e 5, d.lgs. 36/2023

  L'equilibrio economico-finanziario implica che i ricavi attesi coprano, per un operatore efficiente, costi operativi e di investimento e remunerino il capitale; non coincide con il riconoscimento di ogni costo individuale. Il rischio operativo può gravare sull'operatore nei limiti derivanti da fattori esterni non controllabili dalle parti.

• art. 176, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Il modello concessorio comporta l'assunzione di un rischio operativo, compatibile con il differimento temporale del recupero di costi integralmente riconosciuti.

• art. 15 d.lgs. 201/2022

  È richiamato quale fondamento della traslazione del rischio operativo nei servizi di interesse economico generale.

• art. 1, commi 61-65, l. 178/2020

  Concorre a fondare l'obiettivo di risparmio idrico e la coerenza del mancato riconoscimento di oneri finanziari sui conguagli con l'incentivazione dell'uso efficiente della risorsa.

• art. 119, comma 2, d.lgs. 152/2006

  È richiamato in relazione agli obiettivi ambientali di risparmio e tutela della risorsa idrica.

• art. 2, comma 18, lett. b), l. 481/1995

  Supporta la rilevanza del tasso di produttività nella regolazione tariffaria.

• art. 26 d.lgs. 201/2022

  È richiamato quale base dell'obiettivo di equilibrio economico-finanziario della gestione.

• art. 99 c.p.a.

  Rilevante indirettamente per il richiamo ai principi vincolanti enunciati dall'Adunanza Plenaria.

Massime di principio

• Il principio del recupero integrale dei costi nel servizio idrico deve essere inteso come garanzia dell'equilibrio economico-finanziario della gestione attraverso il riconoscimento dei costi efficienti, non come diritto al recupero tariffario di ogni singolo costo sostenuto dal gestore.
• Una volta assicurato l'equilibrio economico-finanziario della gestione, la regolazione tariffaria può allocare sul gestore rischi operativi e temporanei differimenti nel recupero dei costi, senza doverne sterilizzare ogni conseguenza finanziaria.
• Il sindacato giurisdizionale sulle scelte di un'autorità indipendente dotata di poteri regolatori non consiste in una mera sussunzione del fatto nella fattispecie normativa, ma verifica funzionalmente la coerenza della regola tecnica con la norma attributiva del potere alla luce dei principi di ragionevolezza, anche tecnica, e proporzionalità.
• È legittimo un sistema di conguaglio che riconosca lo scostamento tra costi stimati e costi consuntivi mediante aggiornamento inflattivo, senza riconoscere anche gli oneri finanziari derivanti dal differimento temporale, quando i costi siano integralmente recuperabili e non sia dimostrata una compromissione dell'equilibrio economico-finanziario della gestione.
• La definizione di parametri medi nazionali e di fattori di sharing differenziati in funzione dei costi operativi pro capite può essere legittimamente utilizzata per incentivare produttività, razionalizzazione ed efficientamento delle gestioni idriche, anche senza una differenziazione territoriale dei parametri.
• L'inserimento dei conguagli nel vincolo ai ricavi non è di per sé lesivo del principio di recupero dei costi quando il ricorrente non dimostri un pregiudizio attuale e specifico e prospetti soltanto conseguenze derivanti da future scelte gestionali non ancora adottate.

Come è indicizzato