Corte di giustizia, Sentenza C-562/19

Imposta progressiva polacca sul commercio al dettaglio e aiuti di Stato

La pronuncia riguarda un’impugnazione della Commissione contro la sentenza del Tribunale che aveva annullato due decisioni relative alla legge polacca sull’imposta nel settore del commercio al dettaglio. La Corte si pronuncia sulla qualificazione della progressività dell’imposta come possibile aiuto di Stato e sul controllo giurisdizionale della decisione di avvio del procedimento di indagine formale e dell’ingiunzione di sospensione adottata dalla Commissione.

Fatti e procedimento principale

All’inizio del 2016 la Polonia aveva progettato un’imposta sul commercio al dettaglio di merci, basata sul fatturato e articolata in scaglioni progressivi. La legge è stata adottata il 6 luglio 2016 ed è entrata in vigore il 1o settembre 2016: l’imposta era pari a zero fino a PLN 17 milioni di fatturato mensile, poi allo 0,8% tra PLN 17 milioni e PLN 170 milioni, e all’1,4% oltre tale soglia.

La Commissione ha ritenuto che la progressività dell’imposta potesse conferire un vantaggio selettivo alle imprese con fatturato più basso, qualificando la misura come aiuto di Stato. Con decisione del 19 settembre 2016 ha avviato il procedimento di indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589, ingiungendo alla Polonia di sospendere l’applicazione delle aliquote progressive. Con decisione del 30 giugno 2017 ha poi concluso per l’esistenza di un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno.

Sentenza del Tribunale impugnata

La Polonia aveva proposto due ricorsi dinanzi al Tribunale: uno contro la decisione di avvio e uno contro la decisione negativa. L’Ungheria era intervenuta a sostegno della Polonia. Il Tribunale ha annullato le decisioni controverse, ritenendo, da un lato, che la Commissione avesse errato nel considerare la progressività dell’imposta esterna al sistema di riferimento e nel ravvisare un vantaggio selettivo; dall’altro, che la decisione di avvio non fosse sorretta da sufficienti dubbi legittimi sulla qualificazione della misura come aiuto nuovo.

Questioni giuridiche esaminate dalla Corte

La Commissione ha dedotto due motivi di impugnazione:

• il primo, relativo alla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, per avere il Tribunale escluso la selettività della misura e incluso la progressività nel sistema di riferimento;
• il secondo, relativo alla violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 13 del regolamento 2015/1589, per avere il Tribunale annullato la decisione di avvio e l’ingiunzione di sospensione senza limitarsi al controllo dell’errore manifesto di valutazione.

Ragionamento della Corte sulla selettività fiscale

La Corte ricorda la struttura dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e il criterio della selettività: occorre individuare il sistema di riferimento, verificare se la misura vi deroga introducendo differenziazioni tra operatori comparabili e, in caso di differenziazione, esaminare se essa sia giustificata dalla natura o dalla struttura del sistema fiscale.

La Corte afferma che, fuori dai settori armonizzati, le caratteristiche costitutive dell’imposta rientrano nel potere discrezionale degli Stati membri e definiscono, in linea di principio, il sistema di riferimento. Ciò vale anche per la scelta di un’aliquota progressiva. L’Unione non impedisce agli Stati membri di adottare imposte progressive, anche sul fatturato, poiché il fatturato è un indicatore neutro e pertinente della capacità contributiva.

La Commissione non ha dimostrato che la progressività dell’imposta polacca fosse stata concepita in modo manifestamente discriminatorio per eludere il diritto dell’Unione sugli aiuti di Stato. Di conseguenza, il Tribunale non ha commesso errore nel ritenere che il tariffario progressivo facesse parte del sistema di riferimento e che la Commissione avesse usato un sistema incompleto e fittizio.

Ragionamento della Corte sul procedimento di indagine formale e sull’ingiunzione di sospensione

La Corte ribadisce che la Commissione deve avviare il procedimento di indagine formale quando, dopo l’esame preliminare, non è in grado di escludere la compatibilità della misura o nutre dubbi sulla sua stessa qualificazione come aiuto di Stato. In questa fase, il controllo del giudice dell’Unione sulla decisione di avvio e sull’ingiunzione di sospensione è limitato alla verifica dell’assenza di errore manifesto di valutazione.

Nel caso concreto, il Tribunale si è attenuto a tale standard: ha ritenuto che la Commissione avesse fondato la qualificazione provvisoria della misura come aiuto nuovo su un’analisi manifestamente erronea, in quanto basata sull’idea che ogni imposta progressiva sul fatturato costituisca in linea di principio un aiuto di Stato. La Corte osserva inoltre che l’ingiunzione di sospensione, pur distinta dalla decisione di avvio, poggiava sulla medesima qualificazione provvisoria; perciò l’annullamento della prima era giustificato anche per tale ragione.

Decisione e spese

La Corte respinge integralmente l’impugnazione della Commissione. Quest’ultima è condannata alle spese; l’Ungheria, interveniente che non aveva proposto l’impugnazione, sopporta le proprie spese nel giudizio di legittimità.

Principi affermati

La Corte enuncia, in sostanza, che:

• la progressività di un’imposta nazionale sul fatturato può costituire una caratteristica ordinaria del sistema fiscale e, quindi, entrare nel sistema di riferimento per l’analisi della selettività;
• la Commissione può contestare tale scelta solo se prova che il meccanismo progressivo è stato costruito in modo manifestamente discriminatorio;
• il sindacato giurisdizionale sulla decisione di avvio del procedimento di indagine formale e sull’ingiunzione di sospensione resta circoscritto all’errore manifesto di valutazione.