Sentenza n. 1028/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguardava la legittimità dei provvedimenti comunali che avevano impedito due interventi dichiarati tramite procedura SUAPE e avevano annullato in autotutela il silenzio-assenso formatosi sulla dichiarazione presentata dalla proprietaria. Il Comune aveva ritenuto che l’area interessata fosse pubblica o comunque gravata da una risalente servitù di uso pubblico, sicché la richiedente non avrebbe avuto la piena disponibilità dell’area. La ricorrente aveva contestato la sentenza del TAR Sardegna, che aveva dichiarato in parte inammissibile il ricorso contro atti privi di autonoma lesività e aveva respinto i motivi aggiunti contro i provvedimenti interdittivi e di autotutela. In appello sono stati dedotti, tra gli altri, insufficienza, illogicità e contraddittorietà della motivazione, omessa valutazione delle risultanze processuali, travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti. L’appellante ha inoltre chiesto la sospensione del giudizio o il rinvio in attesa della definizione di un giudizio civile relativo alla proprietà dell’area. Sono state prospettate anche violazioni della buona fede e delle norme sulla partecipazione procedimentale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la decisione del TAR. Ha anzitutto negato la sospensione o il rinvio in attesa del giudizio civile, poiché non sussisteva una pregiudizialità tecnica: il giudizio amministrativo aveva ad oggetto la legittimità dell’esercizio del potere comunale e non richiedeva l’accertamento con efficacia di giudicato della proprietà dell’area. Il giudice amministrativo può pronunciarsi incidentalmente sui diritti ai sensi dell’art. 8 c.p.a., senza efficacia extraprocessuale, mentre l’accertamento definitivo della proprietà spetta al giudice ordinario. Nel merito, il provvedimento comunale è stato ritenuto legittimo sulla base di plurimi elementi oggettivi idonei a far ritenere che l’appellante non disponesse del pieno godimento dell’area: gli elaborati della pratica di condono indicavano la cessione dell’area, il Comune vi aveva realizzato opere di urbanizzazione e lavori pubblici, la porzione era stata utilizzata per decenni dalla collettività ed era stata individuata nella toponomastica come pubblica via. Tali elementi giustificavano l’intervento comunale, anche in autotutela, a tutela dell’interesse pubblico all’utilizzo della strada da parte della collettività. Non è stata ravvisata violazione della buona fede, poiché l’amministrazione aveva fondato la propria decisione su elementi oggettivi. È stata esclusa anche una violazione significativa della partecipazione procedimentale, avendo l’interessata interloquito con l’amministrazione e non essendo il procedimento amministrativo la sede per definire in via definitiva la natura pubblica o privata dell’area. Il Consiglio ha comunque precisato che, qualora il giudice civile accerti il pieno diritto di proprietà dell’appellante, l’amministrazione dovrà consentire l’intervento sull’area. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 8 c.p.a.

  in via incidentale (incidenter tantum) e senza valore extraprocessuale, su questioni pregiudiziali attinenti a diritti

  Il giudice amministrativo può esaminare incidentalmente questioni relative a diritti, nei limiti necessari alla decisione della controversia amministrativa, senza definire tali questioni con efficacia di giudicato al di fuori del processo.

• art. 79 c.p.a.

  Richiamato, unitamente all’art. 295 c.p.c., per la richiesta di sospensione del giudizio; la sospensione è stata esclusa perché non sussisteva una pregiudizialità tecnica tra il giudizio civile sulla proprietà e quello amministrativo sulla legittimità dell’esercizio del potere.

• art. 295 c.p.c.

  Richiamato quale fondamento della richiesta di sospensione necessaria; non applicabile in assenza di un rapporto di pregiudizialità tecnica tra i due giudizi.

• art. 19 l. 241/1990

  Richiamato nei provvedimenti comunali con riferimento alla disciplina della dichiarazione di inizio attività e ai poteri amministrativi conseguenti.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato quale base del potere di annullamento d’ufficio del silenzio-assenso, ritenuto giustificato dalla presenza di un interesse pubblico prevalente alla conservazione dell’uso pubblico della strada.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato per la trattazione della causa nell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo il giudice può esaminare incidentalmente una questione di proprietà o altro diritto soggettivo ai sensi dell’art. 8 c.p.a., purché l’accertamento sia strumentale alla decisione sulla legittimità dell’atto e non abbia efficacia di giudicato al di fuori del processo; l’accertamento definitivo del diritto resta riservato al giudice ordinario.
• Non sussiste pregiudizialità tecnica tra il giudizio civile diretto all’accertamento della proprietà di un’area e il giudizio amministrativo relativo alla legittimità di un provvedimento che ne impedisce l’utilizzo, quando la decisione amministrativa non presupponga l’accertamento definitivo della proprietà.
• Ai fini della verifica della legittimazione del richiedente un titolo o di una dichiarazione abilitativa, l’amministrazione non è tenuta a risolvere in via definitiva ogni questione privatistica concernente il regime proprietario dell’area, ma può fondare il proprio provvedimento su elementi oggettivi e ragionevoli dai quali emerga l’assenza della piena disponibilità del bene.
• La presenza di elementi oggettivi indicativi dell’uso pubblico di un’area, quali l’utilizzo collettivo protratto nel tempo, la realizzazione di opere di urbanizzazione e lavori pubblici e l’inserimento nella toponomastica comunale, può giustificare l’intervento interdittivo e l’annullamento in autotutela di un titolo o silenzio-assenso incompatibile con tale uso.
• La partecipazione procedimentale è assicurata quando l’interessato abbia avuto modo di interloquire con l’amministrazione; il procedimento amministrativo non costituisce la sede per definire con efficacia vincolante e definitiva controversie sulla proprietà o sulla natura pubblica o privata dell’area.

Come è indicizzato