Cassazione Civile, Sentenza n. 23300/2016 del 16/11/2016

Esito

La controversia

I genitori ed eredi di un militare in ferma prolungata, deceduto a ventisette anni per rabdomiosarcoma dopo essere stato impiegato più volte in operazioni in zone di guerra, chiesero al Ministero della Difesa i benefici previsti per le vittime del dovere dalla L. n. 266/2005. Il Tribunale di Mantova, in funzione di giudice del lavoro, accolse la domanda; la Corte d’appello di Brescia respinse l’appello del Ministero con sentenza depositata il 12 febbraio 2014. Il Ministero propose ricorso per cassazione con tre motivi: primo, sostenne che la discrezionalità amministrativa nell’accertamento della dipendenza da causa di servizio escludesse un diritto soggettivo e che, trattandosi di militare in carriera non contrattualizzato, la controversia spettasse al giudice amministrativo; secondo, denunciò violazione dell’art. 2697 c.c., contestando che il nesso causale tra la malattia e l’esposizione ad agenti patogeni fosse stato ritenuto non contestato, anche se il richiamo al giudizio del Comitato di verifica avrebbe costituito contestazione; terzo, dedusse la violazione dell’art. 603 del codice dell’ordinamento militare, sostenendo che la qualità di vittima del dovere richiedesse, oltre alla causa di servizio, la prova di un rischio specifico connesso alla particolare pericolosità concreta delle funzioni.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno rigettato tutti e tre i motivi. Sul primo, hanno qualificato le provvidenze per le vittime del dovere come diritto soggettivo di natura prevalentemente assistenziale, estraneo al contenuto del rapporto di lavoro pubblico, e hanno riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro e dell’assistenza sociale, con competenza regolata dall’art. 442 c.p.c.; l’amministrazione non dispone di discrezionalità sull’erogazione o sulla misura del beneficio quando ricorrono i requisiti di legge. Sul secondo, hanno rilevato che la Corte d’appello aveva considerato non contestati soltanto la situazione dei luoghi, la continuità fenomenica e cronologica e l’impiego di uranio impoverito, mentre aveva motivato autonomamente sul nesso causale, sicché non ricorreva la denunciata violazione dell’onere della prova. Sul terzo, hanno ritenuto congrua la motivazione d’appello circa l’esposizione del militare a rischi superiori a quelli del servizio ordinario, in particolare per le condizioni della missione. Il Ministero è stato condannato a rifondere ai controricorrenti le spese del giudizio di cassazione, liquidate in 3.000 euro per compensi, oltre al 15% per spese forfetarie e agli accessori. La Corte ha escluso i presupposti per il pagamento di ulteriori importi a titolo di contributo unificato.

Norme richiamate

• L. n. 266/2005, art. 1, commi 562-565

  Alla luce di questa normativa, deve affermarsi che quello configurato dal legislatore è un diritto soggettivo e non un interesse legittimo, in quanto, in presenza dei requisiti richiesti, i soggetti prima indicati, o i loro familiari superstiti, hanno una posizione giuridica soggettiva nei confronti di un’amministrazione pubblica priva di discrezionalità in ordine alla decisione di erogare o meno le provvidenze ed in ordine alla misura delle stesse.

  La disciplina attribuisce ai beneficiari e ai familiari superstiti un diritto soggettivo alle provvidenze, quando sussistono i requisiti normativi, senza discrezionalità amministrativa circa l’an e il quantum dell’erogazione.

• D.P.R. n. 243/2006

  Il successivo comma 564 amplia ulteriormente l’area, disponendo: “sono equiparati ai soggetti di cui al comma 563 coloro che abbiano contratto infermità permanentemente invalidanti o alle quali consegue il decesso in occasione o a seguito di missioni di qualunque natura, effettuate dentro e fuori dai confini nazionali e che siano riconosciute dipendenti da causa di servizio per le particolari condizioni ambientali od operative”. Il comma successivo affida ad un regolamento da emanare entro novanta giorni il compito di disciplinare “i termini e le modalità per la corresponsione delle provvidenze” ai soggetti prima indicati o ai familiari superstiti. Il regolamento è stato emanato con D.P.R. 7 luglio 2006, n. 243, che non si è limitato a disciplinare termini e modalità, ma ha compiuto una serie di precisazioni in ordine alla definizione di “benefici e provvidenze” e di “missioni”.

  Il regolamento attuativo disciplina termini e modalità di corresponsione e precisa le nozioni rilevanti, senza trasformare in discrezionale il diritto alle provvidenze riconosciuto dalla legge.

• D.P.R. n. 90/2010, artt. 1078-1084

  Ma dall’analisi di tale disciplina emerge che il comitato non ha discrezionalità nello svolgere il suo compito di accertare la dipendenza da cause di servizio e deve applicare criteri e modalità precisate dalla legge per la determinazione dell’invalidità permanente.),a medesima normativa, poi, prevede che l’amministrazione “in conformità al giudizio espresso dalle commissioni mediche ospedaliere nonchè al parere del comitato di verifica” adotta il provvedimento di attribuzione del beneficio e ne cura la liquidazione, senza introdurre elementi di discrezionalità.

  L’attività del Comitato di verifica è vincolata ai criteri e alle modalità fissati dalla legge; l’amministrazione adotta il provvedimento e liquida il beneficio in conformità agli accertamenti e al parere previsti, senza una scelta discrezionale sull’attribuzione.

• D.Lgs. n. 165/2001, artt. 3 e 63

  Fissato il punto decisivo costituito dal fatto che si è in presenza di un diritto soggettivo e non di un interesse legittimo, deve poi rilevarsi che tale diritto non rientra nello spettro di diritti e doveri che integrano il rapporto di lavoro subordinato dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche. Si tratta infatti di un diritto che si colloca fuori e va al di là di tale rapporto, contrattualizzato o meno che esso sia, potendo riguardare anche soggetti che con la amministrazione non abbiano un rapporto di lavoro subordinato, ma abbiano in qualsiasi modo svolto un servizio.

  La riserva di giurisdizione relativa al rapporto d’impiego dei dipendenti pubblici non contrattualizzati non si estende al diritto assistenziale alle provvidenze per vittime del dovere, che è autonomo e distinto dal rapporto di lavoro.

• art. 442 c.p.c.

  Quindi la competenza è regolata dall’art. 442 c.p.c. e la giurisdizione è del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro e dell’assistenza sociale.

  Le controversie relative alle provvidenze per le vittime del dovere rientrano nella giurisdizione ordinaria e sono trattate secondo la disciplina processuale dell’assistenza sociale.

• art. 2697 c.c.

  Anche questo motivo non è fondato perchè la Corte d’appello si limita a giudicare “non contestati” solo i seguenti fatti: 1) situazione dei luoghi e continuità fenomenica e cronologica; 2) impiego di uranio impoverito. Al contrario, sul nesso di causalità tra malattia ed agenti patogeni la Corte sviluppa una motivazione articolata che prescinde dalla non contestazione.

  Non sussiste violazione dell’onere della prova quando il giudice non fonda l’accertamento del nesso causale sulla non contestazione, ma lo valuta autonomamente con una motivazione specifica.

• D.Lgs. n. 66/2010, art. 603

  Anche quest’ultimo motivo è infondato perchè la Corte d’appello ha specificamente e congruamente motivato le ragioni per le quali ha ritenuto provata la circostanza che il militare deceduto sia stato esposto a maggiori pericoli rispetto al servizio in condizioni ordinarie, in particolare con riferimento alle condizioni in cui si svolse la missione in (OMISSIS).

  Nel caso deciso, il requisito del rischio specifico ulteriore rispetto al servizio ordinario è risultato soddisfatto sulla base dell’accertamento motivato delle condizioni concrete della missione.

• D.P.R. n. 115/2002, art. 13, comma 1-bis

  Non sussistono invece i presupposti per il pagamento di importi a titolo di contributo unificato a norma del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-bis.

  Nel caso concreto la Corte ha escluso la sussistenza dei presupposti per il pagamento degli importi aggiuntivi a titolo di contributo unificato.

Massime di principio

• I benefici previsti per le vittime del dovere e per i familiari superstiti, in presenza dei requisiti stabiliti dalla legge, configurano un diritto soggettivo di natura prevalentemente assistenziale, non un interesse legittimo; l’amministrazione non dispone di discrezionalità quanto all’erogazione o alla misura delle provvidenze.
• Il diritto alle provvidenze per le vittime del dovere è autonomo rispetto al rapporto di impiego pubblico, anche se non contrattualizzato, e può spettare anche a soggetti che abbiano prestato un servizio senza essere titolari di un rapporto di lavoro subordinato con l’amministrazione. Le relative controversie appartengono alla giurisdizione ordinaria, in funzione di giudice del lavoro e dell’assistenza sociale.
• L’accertamento della dipendenza dell’infermità o del decesso da causa di servizio affidato al Comitato di verifica è vincolato ai criteri e alle modalità previsti dalla legge; il parere e gli accertamenti prescritti non attribuiscono all’amministrazione discrezionalità sull’attribuzione del beneficio.
• La violazione dell’art. 2697 c.c. non è configurabile per il solo fatto che alcuni elementi siano stati ritenuti non contestati, quando il giudice abbia valutato autonomamente e motivato il nesso causale sulla base di ulteriori elementi.
• Ai fini del riconoscimento della qualità di vittima del dovere, l’esposizione a un rischio superiore a quello del servizio ordinario può essere accertata sulla base delle concrete condizioni della missione e delle funzioni svolte.

Come è indicizzato