Sentenza n. 880/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva ottenuto un permesso di soggiorno per lavoro stagionale, aveva svolto attività lavorativa agricola e aveva presentato domanda di conversione in permesso per lavoro subordinato. La Prefettura aveva inizialmente rilasciato il nulla osta, successivamente revocato con provvedimento del 23 settembre 2025 per tardività dell’istanza e mancanza di un titolo di soggiorno valido. Il ricorrente non aveva impugnato tempestivamente tale provvedimento. In data 18 dicembre 2025 aveva quindi presentato un’istanza di riesame in autotutela, chiedendo l’annullamento del rigetto e della revoca, la rimessione in termini e la prosecuzione del procedimento. Non avendo ricevuto risposta, ha proposto ricorso avverso il silenzio, deducendo l’obbligo della Prefettura di provvedere, oltre a contestare, nei primi tre motivi, il provvedimento originario per violazione dell’art. 24, comma 10, del T.U. immigrazione, violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, illogicità manifesta e sproporzione. Ha inoltre chiesto la condanna dell’Amministrazione alla conclusione del procedimento e al rilascio del provvedimento di conversione, nonché l’ammissione di prova testimoniale.

La decisione

Il TAR ha qualificato il ricorso, al di là della sua formale struttura impugnatoria, come ricorso avverso il silenzio ai sensi dell’art. 117 c.p.a., rilevando che il provvedimento prefettizio del 23 settembre 2025 non era stato impugnato nei termini e doveva ritenersi definitivo. Le censure rivolte direttamente contro tale atto erano quindi tardive e non potevano essere esaminate nell’ambito del giudizio sul silenzio. Nel merito, il TAR ha respinto il ricorso perché l’Amministrazione non ha, in via generale, l’obbligo di pronunciarsi su un’istanza di riesame in autotutela, trattandosi di un potere discrezionale nell’an e nel quomodo, non coercibile mediante il rito sul silenzio. L’istanza presentata mirava a rimuovere un provvedimento ormai definitivo e costituiva pertanto una mera sollecitazione, inidonea a far sorgere un obbligo giuridico di provvedere. Non ricorrevano le ipotesi eccezionali di autotutela doverosa, quali falsità o mendacio nella formazione del titolo, specifiche fattispecie in materia di SCIA o un giudicato sopravvenuto o accertamento definitivo impositivo del riesame. È stata respinta anche la richiesta di prova testimoniale, ritenuta inutile e non pertinente rispetto alla documentazione già disponibile, considerato il carattere residuale della testimonianza nel processo amministrativo. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 24, comma 10, d.lgs. 286/1998

  La disposizione è stata invocata dal ricorrente in relazione ai presupposti per la conversione del permesso di soggiorno, ma il giudice non ne ha esaminato nel merito l’applicazione, ritenendo definitivo e non tempestivamente impugnato il provvedimento prefettizio.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La violazione è stata dedotta contro il provvedimento di rigetto e revoca, ma la censura non è stata scrutinata perché l’atto era divenuto definitivo.

• art. 2 l. 241/1990

  Il ricorrente ha invocato il termine generale di conclusione del procedimento per sostenere l’obbligo della Prefettura di pronunciarsi sull’istanza di riesame; il giudice ha escluso tuttavia la stessa sussistenza dell’obbligo giuridico di provvedere.

• art. 19, comma 4, l. 241/1990

  Richiamato quale esempio di ipotesi eccezionale di autotutela doverosa in materia di SCIA, non applicabile alla fattispecie concreta.

• art. 34 c.p.a.

  Il ricorrente ne ha invocato l’applicazione per ottenere la condanna dell’Amministrazione alla conclusione del procedimento e al rilascio del provvedimento di conversione; la domanda è stata respinta in quanto non sussisteva un obbligo di provvedere.

• art. 63, comma 3, c.p.a.

  La testimonianza è astrattamente ammissibile nel processo amministrativo, ma costituisce un mezzo istruttorio residuale, utilizzabile solo se indispensabile e non sostituibile dalla documentazione.

• art. 117 c.p.a.

  Il ricorso è stato qualificato come azione avverso il silenzio; tale rito presuppone però un obbligo giuridico dell’Amministrazione di provvedere, insussistente per le ordinarie istanze di autotutela.

Massime di principio

• Un’istanza di riesame in autotutela, diretta a rimuovere un provvedimento amministrativo divenuto definitivo, costituisce di regola una mera sollecitazione all’esercizio di un potere discrezionale e non fa sorgere in capo all’Amministrazione un obbligo giuridico di provvedere tutelabile con il rito avverso il silenzio.
• Il privato non può eludere il termine decadenziale per impugnare un provvedimento amministrativo presentando un’istanza di autotutela e impugnando successivamente, mediante il rito sul silenzio, l’inerzia dell’Amministrazione.
• L’azione avverso il silenzio è ammissibile solo quando sussista uno specifico obbligo giuridico dell’Amministrazione di concludere il procedimento; tale presupposto manca, in via ordinaria, per l’attivazione del potere di autotutela decisoria.
• Le ipotesi di autotutela doverosa costituiscono eccezioni rigorosamente delimitate e non estensibili, tra cui possono rientrare la formazione del titolo mediante falsità o mendacio, specifiche fattispecie previste per la SCIA e i casi in cui un giudicato sopravvenuto o un accertamento definitivo impongano il riesame.
• Nel processo amministrativo la prova testimoniale ha carattere residuale ed è ammissibile solo quando sia indispensabile e non surrogabile mediante documentazione oggettiva; deve essere respinta quando i capitoli non apportino elementi utili o pertinenti rispetto agli atti già acquisiti.

Come è indicizzato