Sentenza n. 5259/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente, comproprietaria per la metà di un immobile sito in Roma, esponeva che il bene era stato colpito da ordine di demolizione per opere abusive e, in seguito all’inottemperanza, da una determinazione comunale di acquisizione al patrimonio dell’amministrazione. Dopo la presentazione di un’istanza di condono edilizio, il Comune aveva adottato una successiva determinazione di revoca, recte annullamento, del provvedimento di acquisizione, senza tuttavia curarne la trascrizione o annotazione nei pubblici registri immobiliari. Avendo appreso tale omissione nel settembre 2024, la ricorrente diffidava Roma Capitale, il 28 maggio 2025, ad avviare e concludere il procedimento finalizzato alla trascrizione della determinazione del 2006. Deduceva la violazione dell’art. 2 l. n. 241/1990, sostenendo l’esistenza di un obbligo dell’amministrazione di provvedere sulla propria istanza in base ai principi generali dell’azione amministrativa e al principio del neminem laedere. Deduceva inoltre la violazione dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità, ritenendo necessario l’intervento dell’amministrazione per eliminare dagli atti immobiliari gli effetti pregiudizievoli del precedente provvedimento di acquisizione. Roma Capitale eccepiva l’inammissibilità del ricorso. Il Collegio rilevava d’ufficio, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., una causa di inammissibilità.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a. L’azione avverso il silenzio presuppone non soltanto l’esistenza di un obbligo giuridico di provvedere, ma anche che l’attività richiesta consista nell’esercizio di una potestà pubblicistica e nell’adozione di un provvedimento autoritativo. Nel caso concreto, la richiesta della ricorrente era diretta a ottenere da Roma Capitale un’attività materiale presso la Conservatoria dei registri immobiliari, consistente nella trascrizione o annotazione della determinazione del 2006 che aveva annullato il precedente atto di acquisizione. Tale attività non comportava l’esercizio di poteri pubblici, ma si collocava a valle dell’esaurimento del procedimento amministrativo ed era riconducibile ad attività materiale, eventualmente negoziale, svolta in posizione paritaria con il privato. Il giudice ha distinto questa fattispecie da quella relativa alla correzione di un errore materiale contenuto in un provvedimento amministrativo: in tale diversa ipotesi l’amministrazione avrebbe l’obbligo di esaminare l’istanza e adottare un provvedimento espresso, rendendo esperibile il rito sul silenzio. Ha inoltre escluso che la ricorrente fosse estranea alla vicenda amministrativa, poiché era stata destinataria dell’ordine di demolizione e del provvedimento di acquisizione, poi annullato in seguito alla presentazione dell’istanza di condono. Il rigetto processuale non lascia il privato privo di tutela: qualora il Conservatore rifiuti l’annotazione prevista dall’art. 2655 c.c., è esperibile il procedimento davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 113-bis disp. att. c.c. e dell’art. 745 c.p.c. Le spese sono state compensate in ragione della particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  "è obbligo della Pubblica Amministrazione adottare un provvedimento espresso sull'istanza del soggetto interessato"

  L’obbligo generale di conclusione del procedimento riguarda le istanze che sollecitano l’esercizio di una funzione amministrativa e l’adozione di un provvedimento, ma non si estende a qualsiasi inerzia materiale dell’amministrazione.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  "il rito speciale avverso il silenzio non ha lo scopo di tutelare, come rimedio di carattere generale, la posizione del privato di fronte a qualsiasi tipo di inerzia comportamentale della P.A., bensì quello di apprestare una garanzia avverso il mancato esercizio di potestà pubbliche"

  L’azione contro il silenzio è esperibile solo quando il privato abbia sollecitato l’esercizio di poteri pubblicistici mediante un’attività provvedimentale.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di rilevare d’ufficio la causa di inammissibilità e di sottoporla al contraddittorio delle parti.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  È stato applicato per dichiarare inammissibile il ricorso, non ricorrendo le condizioni dell’azione avverso il silenzio.

• art. 2655 c.c.

  È stato richiamato quale disposizione in base alla quale il privato può chiedere al Conservatore l’annotazione della sopravvenuta modifica o estinzione degli effetti dell’atto trascritto.

• art. 113-bis disp. att. c.c.

  "può avvalersi del procedimento stabilito nell'articolo 745 del codice di procedura civile"

  In caso di rifiuto del Conservatore di ricevere i titoli o le note, il rimedio è il procedimento previsto dall’art. 745 c.p.c. davanti al giudice ordinario.

• art. 745 c.p.c.

  È il procedimento esperibile contro il rifiuto del Conservatore dei registri immobiliari.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  È richiamato in relazione all’acquisizione al patrimonio comunale dell’immobile abusivo in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione.

Massime di principio

• L’azione avverso il silenzio-inadempimento è esperibile soltanto quando l’inerzia riguardi il mancato esercizio di una potestà pubblicistica e il privato abbia sollecitato l’adozione di un provvedimento amministrativo; essa non costituisce un rimedio generale contro qualsiasi inerzia materiale o comportamento omissivo della pubblica amministrazione.
• L’obbligo di provvedere sulle istanze dei privati, anche quando derivi da specifiche ragioni di giustizia, equità, correttezza o buona amministrazione, non sussiste quando l’attività richiesta si collochi al di fuori dell’esercizio di poteri autoritativi e consista in un’attività materiale o negoziale da svolgere in posizione paritaria con il privato.
• La richiesta di correggere un errore materiale contenuto in un provvedimento amministrativo può imporre all’amministrazione l’adozione di un provvedimento espresso e, in caso di inerzia, consentire l’azione contro il silenzio; ciò è distinto dalla richiesta di eseguire attività materiali successive all’adozione o all’annullamento del provvedimento.
• Il fatto che l’attività richiesta all’amministrazione non sia azionabile con il rito sul silenzio non priva il privato di tutela: se il rifiuto proviene dal Conservatore dei registri immobiliari, il rimedio è quello previsto dall’art. 113-bis disp. att. c.c., mediante il procedimento di cui all’art. 745 c.p.c. davanti al giudice ordinario.

Come è indicizzato