Tribunale, Sentenza T-390/20

Aiuti di Stato per il collegamento fisso ferroviario-stradale dello stretto di Fehmarn

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da due operatori di traghetti contro la decisione della Commissione che aveva dichiarato compatibili con il mercato interno i finanziamenti pubblici concessi dalla Danimarca alla Femern A/S per la pianificazione, costruzione e gestione del collegamento fisso Fehmarnbelt. Il Tribunale esamina in modo approfondito la disciplina sugli aiuti di Stato applicata a un grande progetto infrastrutturale transfrontaliero, qualificato dalla Commissione come importante progetto di comune interesse europeo.

Fatti e procedimento

Il progetto prevede un tunnel ferroviario e stradale tra Rødby e Puttgarden, oltre ai collegamenti stradali e ferroviari con l’entroterra danese. La Femern è la società incaricata del finanziamento, della costruzione e della gestione del collegamento fisso, mentre la Femern Landanlæg A/S si occupa dei collegamenti con l’entroterra. Il finanziamento avviene mediante conferimenti di capitale, prestiti garantiti dallo Stato e prestiti pubblici.

Le autorità danesi avevano notificato il modello di finanziamento alla Commissione nel 2014. La Commissione aveva dapprima adottato nel 2015 una decisione di non obiezione, successivamente parzialmente annullata dal Tribunale nel 2018 per gravi difficoltà istruttorie, poi confermata dalla Corte di giustizia nel 2021. A seguito di ciò, la Commissione ha avviato il procedimento d’indagine formale e ha adottato la decisione controversa del 20 marzo 2020, qui impugnata.

Normativa e quadro giuridico

La sentenza ruota attorno a:

• articolo 263 TFUE, per il ricorso di annullamento;
• articoli 107 e 108 TFUE, per la disciplina sostanziale e procedurale degli aiuti di Stato;
• regolamento (UE) 2015/1589, in particolare la distinzione tra regime di aiuti e aiuto individuale;
• comunicazione IPCIE del 20 giugno 2014, che stabilisce i criteri di compatibilità degli aiuti destinati a importanti progetti di comune interesse europeo;
• comunicazione sulle garanzie di Stato;
• regolamenti e direttive settoriali richiamati dalla Commissione nella valutazione degli effetti concorrenziali, tra cui il regolamento (UE) n. 651/2014, la direttiva 1999/62/CE e la direttiva 2012/34/UE.

Primo motivo: qualificazione delle misure come aiuto individuale

Le ricorrenti sostenevano che la Commissione avrebbe dovuto esaminare separatamente ogni prestito e ogni garanzia concessi nel tempo, trattandoli come una pluralità di aiuti individuali distinti, con conseguenti notifiche separate. Il Tribunale respinge l’argomento: i finanziamenti concessi nel 2009 e nel 2015 erano strettamente connessi a uno specifico progetto e ai relativi costi di pianificazione e costruzione, tanto da non poter essere dissociati.

Il Tribunale richiama il principio secondo cui più interventi successivi dello Stato possono costituire un solo intervento ai fini dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, specie quando cronologia, finalità e situazione del beneficiario mostrano una connessione inscindibile. La circostanza che i finanziamenti siano erogati in rate successive non cambia la qualificazione unitaria dell’aiuto. Pertanto, la Commissione poteva considerare che la Femern avesse ricevuto tre aiuti individuali distinti: uno nel 2005, uno nel 2009 e uno nel 2015.

Il Tribunale aggiunge che non ogni singola tranche doveva essere notificata separatamente, perché ciascun insieme di finanziamenti rientrava già in un aiuto individuale autorizzato nei limiti fissati dalla decisione. Per i finanziamenti successivi alla decisione controversa, solo quelli eccedenti i limiti autorizzati richiederebbero una nuova notifica.

Secondo motivo: compatibilità dell’aiuto ex articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE

Il secondo motivo articolava quattro censure: errata qualificazione del progetto come importante progetto di comune interesse europeo; errata conclusione sulla necessità dell’aiuto; errata conclusione sulla proporzionalità; errata valutazione degli effetti negativi sulla concorrenza e del bilanciamento finale.

Qualificazione del progetto come progetto di comune interesse europeo

Il Tribunale respinge le censure relative all’assenza di rendimento socioeconomico positivo e all’uso di dati obsoleti o incoerenti. La Commissione poteva fondarsi su altri elementi della decisione, indipendenti dagli studi Incentive, per concludere che il progetto soddisfaceva i criteri della comunicazione IPCIE. In particolare, il collegamento fisso:

• è di grande rilievo per la rete TEN-T;
• coinvolge due Stati membri e genera benefici estesi oltre tali Stati;
• produce benefici concreti e identificabili per passeggeri e merci;
• presenta ricadute positive sull’economia e sulla coesione;
• è cofinanziato dal beneficiario e ha ricevuto anche sostegno dell’Unione.

Per il Tribunale, i risultati degli studi Incentive erano solo elementi supplementari e non indispensabili. Le censure erano quindi dirette contro motivi sovrabbondanti e risultavano inoperanti.

Necessità ed effetto incentivante dell’aiuto

Quanto alla necessità dell’aiuto, il Tribunale chiarisce che l’aiuto deve avere effetto incentivante, cioè deve essere necessario affinché il progetto venga realizzato; se il progetto sarebbe stato comunque realizzato, l’aiuto avrebbe solo migliorato la situazione finanziaria del beneficiario senza essere necessario.

Nel caso della Femern, il Tribunale valorizza il fatto che si tratta di una società veicolo costituita dalle autorità pubbliche esclusivamente per realizzare quel progetto, senza altre attività operative né ricavi fino all’apertura del collegamento. In tale contesto, la domanda di aiuto può essere considerata inerente alla costituzione stessa della società e non occorre una domanda formalmente autonoma per ogni tranche di finanziamento. Il criterio dell’anteriorità della domanda, richiamato nella comunicazione IPCIE, è quindi soddisfatto in modo coerente con la struttura del progetto.

Il Tribunale respinge anche l’idea che la Commissione dovesse individuare un progetto alternativo concreto e sufficientemente prevedibile. Il progetto alternativo deve essere realmente comparabile in termini di dimensione, portata e benefici. Le alternative prospettate dalle ricorrenti o dagli intervenienti non dimostravano di poter conseguire gli stessi obiettivi pubblici del collegamento fisso, né che potessero essere realizzate senza aiuti. Neppure la mera esistenza di ipotesi tecniche diverse, come traghetti migliorati, ponti o tunnel alternativi, bastava a escludere che lo scenario controfattuale fosse la mancanza di un progetto alternativo.

Periodi considerati per TRI e deficit di finanziamento

Le ricorrenti contestavano anche l’uso di un periodo di 40 anni per il calcolo del tasso di rendimento interno e del deficit di finanziamento, sostenendo che dovesse essere considerata la durata tecnica di 120 anni del progetto. Il Tribunale non segue questa tesi: il periodo rilevante è la vita economica dell’investimento, non la durata tecnica dell’infrastruttura.

Per il calcolo del TRI, la Commissione poteva confrontare il TRI senza aiuto con il costo medio ponderato del capitale del settore, cioè un parametro di mercato rappresentativo della redditività minima attesa. Per il deficit di finanziamento, era legittimo usare un orizzonte di 40 anni, ritenuto ragionevole per un investitore infrastrutturale, anche alla luce delle incertezze e dell’impatto dell’attualizzazione su orizzonti troppo lunghi. Il Tribunale osserva inoltre che una durata tecnica di 120 anni è poco utilizzabile come base economica affidabile per un investitore razionale.

Proporzionalità dell’aiuto

Sul profilo della proporzionalità, il Tribunale approva il fatto che la Commissione abbia limitato l’aiuto al deficit di finanziamento e abbia imposto limiti temporali e quantitativi. I prestiti e le garanzie sono stati circoscritti ai costi di pianificazione e costruzione, con un massimale complessivo e con l’obbligo di rimborso entro sedici anni dall’inizio della fase operativa, oltre a un successivo ricalcolo del deficit di finanziamento entro cinque anni.

Il Tribunale esclude che l’aiuto sia indeterminato o assimilabile a un aiuto al funzionamento: le misure non coprono costi operativi e sono strettamente collegate al finanziamento dell’investimento iniziale. Le censure basate sulla presunta durata eccessiva dell’aiuto e sulla possibile inidoneità della Femern a rimborsare i debiti vengono respinte per difetto di prova.

Quanto all’importo dell’aiuto, il Tribunale esclude che esso debba coincidere con l’intero importo dei prestiti coperti da garanzia. La regola evocata dalla comunicazione sulle garanzie consente un simile approccio solo in circostanze eccezionali e per imprese in difficoltà, situazione non dimostrata nel caso di specie. Le prove invocate dalle ricorrenti erano insufficienti e in parte posteriori alla decisione impugnata.

Bilanciamento tra effetti positivi e negativi sulla concorrenza

Sul bilanciamento finale, il Tribunale conferma che la Commissione poteva limitarsi agli effetti negativi dell’aiuto, distinguendoli dagli effetti della scelta politica di costruire l’infrastruttura. Gli effetti positivi erano rilevanti: miglioramento dei collegamenti nord-sud, integrazione delle reti di trasporto, trasferimento modale dalla strada alla rotaia, benefici economici e di coesione, riconoscimento europeo tramite la rete TEN-T.

Gli effetti negativi erano invece ritenuti limitati, perché l’aiuto era contenuto nel deficit di finanziamento e la Femern non poteva liberamente praticare politiche tariffarie illimitate. Il rischio di sovraccapacità non era provato; il possibile rafforzamento di una posizione dominante restava circoscritto a un mercato locale e non era sufficiente a controbilanciare gli effetti positivi; il rischio di preclusione del mercato non risultava dimostrato, anche perché il collegamento fisso sarebbe aperto a tutti gli utenti in modo non discriminatorio e con prezzi regolati dalle autorità pubbliche.

Decisione finale

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna le ricorrenti alle spese. Le spese degli intervenienti seguono le regole ordinarie: lo Stato membro interveniente sopporta le proprie spese, mentre gli altri intervenienti si fanno carico delle proprie.