Tribunale, Sentenza T-364/20

Aiuti di Stato al finanziamento del collegamento fisso del Fehmarn Belt

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto dal Regno di Danimarca, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, contro la decisione della Commissione del 20 marzo 2020 sul finanziamento pubblico concesso a Femern A/S per la pianificazione, costruzione e gestione del collegamento fisso ferroviario-stradale tra Danimarca e Germania. Il Tribunale esamina soprattutto se la società possa essere qualificata come impresa ai fini dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e se le misure pubbliche contestate costituiscano aiuti di Stato.

Contesto fattuale e procedura amministrativa

Il progetto del Fehmarn Belt prevede un tunnel immerso tra Rødby e Puttgarden, oltre ai collegamenti stradali e ferroviari con l’entroterra danese. L’opera è affidata a due società pubbliche, Femern A/S e Femern Landanlæg A/S, create per realizzare e gestire rispettivamente il collegamento fisso e le infrastrutture terrestri. I finanziamenti sono costituiti da apporti di capitale, prestiti statali e garanzie statali; l’infrastruttura sarà remunerata mediante pedaggi e altri proventi di esercizio.

Dopo un primo intervento della Commissione nel 2015 e il contenzioso definito con le sentenze del 13 dicembre 2018, la Commissione ha avviato un procedimento d’indagine formale nel 2019 e ha poi adottato la decisione impugnata. Con tale decisione ha distinto le misure non qualificabili come aiuto di Stato da quelle che, invece, costituiscono aiuto di Stato ma sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.

Ricevibilità del ricorso e separabilità del dispositivo

La Commissione sosteneva che il ricorso fosse irricevibile perché il Regno di Danimarca impugnava solo la qualificazione come aiuto di Stato della prima frase dell’articolo 2 della decisione, senza attaccare la parte sulla compatibilità con il mercato interno. Il Tribunale respinge l’eccezione: la qualificazione di aiuto di Stato e il giudizio di compatibilità sono valutazioni giuridiche autonome e la parte favorevole della decisione è separabile. Per uno Stato membro, l’articolo 263 TFUE non richiede la prova di un interesse ad agire; basta che l’atto sia destinato a produrre effetti giuridici.

Nozione di prerogative dei pubblici poteri

Il Tribunale richiama una giurisprudenza costante secondo cui non sono economiche le attività che rientrano nella sfera dei pubblici poteri o che si ricollegano all’esercizio di prerogative di autorità, cioè poteri che esorbitano dal diritto comune. Respinge però la tesi danese secondo cui la nozione andrebbe letta estensivamente fino a ricomprendere le generiche funzioni di interesse generale o, per il solo fatto della disciplina nazionale, la costruzione e gestione di infrastrutture stradali e ferroviarie.

Secondo il Tribunale:

• il fatto che un ente persegua obiettivi di interesse generale non esclude, di per sé, la natura economica delle sue attività;
• il punto 13 della comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato non attribuisce agli Stati membri un potere discrezionale di definire unilateralmente cosa sia prerogativa pubblica;
• la nozione è oggettiva e dipende da elementi di fatto, non dalle qualificazioni interne.

Valutazione delle attività specifiche di Femern

La Danimarca sosteneva che alcune funzioni di Femern - in particolare quelle di autorità stradale, di gestore dell’infrastruttura ferroviaria e di predisposizione dei piani di sicurezza - avrebbero dovuto essere considerate connesse all’esercizio di pubblici poteri. Il Tribunale respinge anche questo profilo.

Rileva che, nel procedimento amministrativo, le autorità danesi non avevano fornito alla Commissione elementi sufficientemente specifici per dimostrare che tali funzioni implicassero prerogative di coercizione o di regolamentazione nei confronti dei terzi. La circostanza che Femern sia sottoposta a controllo ministeriale, a obblighi di trasparenza o a regole di revisione contabile non la assimila di per sé a un’amministrazione pubblica né basta a escludere la sua qualità di impresa.

Servizi sostituibili e mercato in concorrenza

Il Tribunale conferma che la Commissione poteva tener conto dell’esistenza di un operatore di traghetti che collega Rødby e Puttgarden. Il collegamento fisso e i traghetti offrono servizi sostituibili per l’attraversamento dello stretto del Fehmarn Belt, anche se con caratteristiche diverse. Il prezzo è un elemento rilevante per la scelta del consumatore e, pertanto, esiste un mercato di trasporto sul quale Femern opererà in concorrenza con un operatore privato a scopo di lucro.

Il fatto che il progetto persegua finalità macroeconomiche o di interesse generale non impedisce di riconoscere la concorrenza, perché l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE guarda agli effetti economici della misura, non alla sua finalità politica.

Logica economica e remunerazione mediante pedaggi

Un punto centrale della decisione è che Femern gestirà il collegamento fisso riscuotendo pedaggi dagli utenti. Per il Tribunale, questa remunerazione costituisce il corrispettivo del servizio ed è indice decisivo della natura economica dell’attività. Non rilevano in senso contrario:

• l’assenza di massimizzazione del profitto;
• l’obbligo di reinvestire gli utili;
• il fatto che i prezzi siano fissati o condizionati dal Ministro dei Trasporti;
• il carattere non liberalizzato della disciplina nazionale.

La mancanza di libertà tariffaria non esclude di per sé la natura economica, e la presenza di un quadro pubblico di regolazione non trasforma l’attività in esercizio di pubblici poteri.

Indissociabilità tra costruzione e gestione

Il Tribunale conferma poi che la Commissione aveva correttamente ritenuto indissociabili la costruzione e la gestione dell’infrastruttura. La gestione futura, remunerata da pedaggi, finanzierà il rimborso del debito contratto per la costruzione; pertanto, la costruzione non può essere isolata dal successivo sfruttamento economico.

Il Tribunale richiama la giurisprudenza sulle infrastrutture aeroportuali e portuali, in particolare:

• la costruzione di una pista aeroportuale considerata economica quando è funzionalmente collegata a un’attività di gestione economica;
• il principio secondo cui, se i diritti d’uso finanziano la costruzione, le attività di costruzione e gestione possono costituire un unico insieme economico.

Il fatto che il collegamento fisso sia una nuova infrastruttura e non l’estensione di una preesistente non impedisce l’applicazione di tale principio. Il Tribunale evidenzia inoltre che dissociare la costruzione dalla gestione svuoterebbe di contenuto le norme sugli aiuti di Stato, consentendo di finanziare la costruzione con fondi agevolati e di beneficiare poi dell’esercizio dell’infrastruttura sovvenzionata.

Incidenza sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri

Quanto al quarto profilo del primo motivo, il Tribunale conferma che i finanziamenti contestati sono idonei a falsare la concorrenza e a incidere sugli scambi tra Stati membri. Non è necessario dimostrare un effetto attuale e concreto: basta l’idoneità a rafforzare la posizione di Femern rispetto ai concorrenti.

Poiché i finanziamenti riducono i costi di costruzione e consentono la gestione dell’infrastruttura a condizioni agevolate, Femern ottiene un vantaggio selettivo rispetto agli operatori già presenti sul mercato dei servizi di attraversamento del Fehmarn Belt, in particolare il gestore di traghetti. Il fatto che i servizi abbiano anche una dimensione locale o regionale non impedisce l’incidenza sugli scambi.

Decisione finale e spese

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. Condanna il Regno di Danimarca alle spese e pone le spese degli Stati membri intervenienti a loro carico. La decisione della Commissione resta quindi in vigore nella parte in cui qualifica come aiuti di Stato i conferimenti di capitale e la combinazione di prestiti e garanzie statali concessi a Femern A/S.