Sentenza n. 15316/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La società, titolare della concessione demaniale marittima n. 36/2014, derivante da un titolo rilasciato nel 2002 e asseritamente prorogata dal Comune sino al 31 dicembre 2033, ha proposto un’azione di mero accertamento. Ha chiesto di dichiarare che, in ragione della data di origine del rapporto, non fossero applicabili né i principi di trasparenza affermati dalla sentenza Telaustria del 7 dicembre 2000, né la direttiva 2006/123/CE, né i principi delle sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 17 e 18 del 2021 e l’obbligo di gara; ha contestato inoltre la soppressione del diritto di insistenza, nella parte in cui non avrebbe salvaguardato le concessioni anteriori al termine di recepimento della direttiva servizi, chiedendo in subordine un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Ha sostenuto che l’azione fosse l’unico rimedio disponibile al momento della sua proposizione e che l’interesse persistesse nonostante successivi atti comunali sulla durata della concessione, anche in vista di possibili impugnative di terzi.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato inammissibile. L’azione di accertamento a tutela di interessi legittimi è ammessa solo in via residuale, in presenza di un interesse concreto e attuale a rimuovere un’incertezza e quando la pronuncia non interferisca con poteri amministrativi non ancora esercitati. Al momento del ricorso la concessione era stata estesa dal Comune sino al 2033 e non risultavano contestazioni attuali: la società mirava invece a prevenire e orientare eventuali future determinazioni amministrative, sulla base di un timore ipotetico. Il TAR ha rilevato inoltre che i successivi atti comunali, estranei al giudizio e oggetto di separati contenziosi, avevano modificato il rapporto, facendo venir meno l’attualità della situazione sulla quale la domanda era costruita; l’interesse a prevenire impugnative di terzi non era concreto e la sentenza non avrebbe comunque fatto stato nei loro confronti. In via subordinata, il TAR ha osservato che la domanda sarebbe stata infondata nel merito: la natura di durata del rapporto concessorio comporta l’applicazione dello ius superveniens alla parte del rapporto successiva; il rilascio anteriore al 28 dicembre 2009 non esclude l’applicazione della direttiva servizi al rinnovo successivo; la concessione demaniale è temporanea e non attribuisce un diritto perpetuo o un affidamento tutelabile allo sfruttamento sine die. La direttiva servizi trova applicazione alle concessioni turistico-ricreative relative a risorse naturali scarse; il diritto di insistenza è incompatibile con la libertà di stabilimento e con i principi proconcorrenziali. È stata quindi respinta anche la richiesta, formulata genericamente, di rinvio pregiudiziale. La società è stata condannata a pagare al Comune di Fiumicino € 2.000, oltre IVA e CPA; nessuna statuizione sulle spese in favore dell’Agenzia del demanio è riportata.

Norme richiamate

• art. 100 c.p.c.

  “laddove sussista un interesse ad agire concreto ed attuale ex art. 100 c.p.c. ad ottenere una pronuncia di mero accertamento che rimuova una situazione di incertezza in ordine ad an e contenuto della situazione giuridica azionata”;

  L’azione di mero accertamento richiede un interesse concreto e attuale alla rimozione di un’incertezza relativa all’esistenza o al contenuto della situazione giuridica.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Invero - fermo restando che l’art. 12, parr. 1 e 2, della direttiva servizi “deve essere interpretato nel senso che esso non si applica unicamente alle concessioni di occupazione del demanio marittimo che presentano un interesse transfrontaliero certo” (CGUE, sez. III, 20 aprile 2023, C-348/22) - devono qui richiamarsi, ai sensi dell’art. 88, co. 2, lett. d), c.p.a., le argomentazioni delle tre sentenze nn. 4479, 4480 e 4481 del 20 maggio 2024 della Sezione VII del Consiglio di Stato in ordine all’applicabilità alle fattispecie come quella in esame della direttiva 2006/123/CE, sia per quanto concerne la scarsità della risorsa che per quanto riguarda la presenza dell’interesse transfrontaliero (cfr. in termini, Cons. Stato, sez. VII, 11 febbraio 2025, n. 1128).

  La disposizione è richiamata per la motivazione mediante rinvio alle argomentazioni di precedenti sentenze del Consiglio di Stato.

• art. 12, paragrafi 1 e 2, direttiva 2006/123/CE

  Invero - fermo restando che l’art. 12, parr. 1 e 2, della direttiva servizi “deve essere interpretato nel senso che esso non si applica unicamente alle concessioni di occupazione del demanio marittimo che presentano un interesse transfrontaliero certo” (CGUE, sez. III, 20 aprile 2023, C-348/22) - devono qui richiamarsi, ai sensi dell’art. 88, co. 2, lett. d), c.p.a., le argomentazioni delle tre sentenze nn. 4479, 4480 e 4481 del 20 maggio 2024 della Sezione VII del Consiglio di Stato in ordine all’applicabilità alle fattispecie come quella in esame della direttiva 2006/123/CE, sia per quanto concerne la scarsità della risorsa che per quanto riguarda la presenza dell’interesse transfrontaliero (cfr. in termini, Cons. Stato, sez. VII, 11 febbraio 2025, n. 1128).

  Il requisito dell’interesse transfrontaliero certo non è una condizione necessaria per l’applicazione dell’art. 12 della direttiva servizi.

• direttiva 2006/123/CE

  Si tratta di una soluzione in linea anche con CGUE, sez. VII, 4 giugno 2025, in C-464/24, che, al punto 42, ha confermato che le “concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e rinnovate successivamente a tale data, rientrano nell’ambito di applicazione di detta direttiva al momento del loro rinnovo, essendo irrilevante, al riguardo, la data in cui tali concessioni sono state inizialmente rilasciate”.

  Le concessioni turistico-ricreative rilasciate prima del 28 dicembre 2009 rientrano nella direttiva servizi quando sono rinnovate dopo tale data, a prescindere dalla data del rilascio originario.

• art. 37, comma 2, cod. nav.

  Al riguardo, va evidenziato che, come ricordato dall’Adunanza Plenaria nelle sentenze n. 17 e 18/2021 del 9 novembre 2021, il rapporto che deriva dal rilascio o dal rinnovo della concessione demaniale marittima è un rapporto di durata, cosicché vale per esso il consolidato principio secondo cui la sopravvenienza normativa (alla quale è equiparabile la sentenza pronunciata dalla Corte di Giustizia in sede di rinvio pregiudiziale) incide sulle situazioni giuridiche durevoli per la parte di esse non coperta da un giudicato di tenore contrario, ossia per la parte del rapporto che si svolge successivamente al giudicato stesso, ovvero per la parte successiva all’intervento dello ius superveniens (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 10 febbraio 2025, n. 1059; id., 22 aprile 2024, n. 3627).

  Il rapporto concessorio è di durata e le sopravvenienze normative e giurisprudenziali incidono sulla parte del rapporto ancora in corso, successiva alla sopravvenienza, salvo un giudicato contrario. Ne consegue che la previgente preferenza del concessionario uscente non assicura la perpetuazione del rapporto.

• art. 1, comma 18, d.l. n. 194/2009

  Per i motivi già esposti supra sub 2 e ss., non meritano inoltre accoglimento le doglianze - dedotte in subordine - di illegittima soppressione del diritto di insistenza da parte dell’art. 1, co. 18, del d.l. n. 194/2009; tale diritto è, invero, in contrasto con la libertà di stabilimento e, più in generale, con i principi proconcorrenziali di matrice eurounitaria (cfr. Cons. Stato, n. 4014/2025, cit.), con la conseguenza che va, parimenti, disattesa la richiesta di rinvio pregiudiziale formulata (peraltro, genericamente) dalla ricorrente in relazione alla supposta incompatibilità della soppressione del diritto di insistenza in questione rispetto alle norme unionali.

  La soppressione del diritto di insistenza è coerente con i principi unionali di libertà di stabilimento e concorrenza e non è illegittima per il solo fatto di incidere su concessioni sorte anteriormente.

• art. 49 cod. nav.

  Nella sentenza in commento, la Corte di Giustizia UE formula due ulteriori considerazioni che rilevano anche ai fini della presente causa (oltre che, ovviamente, nel caso da essa deciso). Come rilevato dal Consiglio di Stato, “[l]a prima di esse concerne l’irrilevanza, ai fini della valutazione dell’art. 49 cod. nav., della questione se ci si trovi dinanzi ad un rinnovo o ad una prima attribuzione della concessione demaniale, poiché ‘il rinnovo di una concessione di occupazione del demanio pubblico si traduce nella successione di due titoli di occupazione di tale demanio e non nella perpetuazione o nella proroga del primo. Tale interpretazione è peraltro idonea a garantire che l’attribuzione di una concessione possa avvenire soltanto all’esito di una procedura concorrenziale che ponga tutti i candidati e gli offerenti su un piede di parità’.

  Il rinnovo della concessione demaniale costituisce un nuovo titolo e non la perpetuazione o proroga del precedente; l’attribuzione deve avvenire mediante una procedura concorrenziale paritaria.

Massime di principio

• L’azione di mero accertamento a tutela di interessi legittimi è ammessa solo in via residuale, quando non siano praticabili rimedi tipizzati, sussista un interesse concreto e attuale a rimuovere un’incertezza e la pronuncia non sia diretta a orientare poteri amministrativi non ancora esercitati.
• Il timore che l’amministrazione possa adottare in futuro atti lesivi, fondato sulla sola evoluzione giurisprudenziale e non su contestazioni attuali, non integra un interesse concreto e attuale all’azione di accertamento; tale azione non può essere utilizzata come tutela preventiva dell’interesse legittimo.
• Le sopravvenienze normative e giurisprudenziali si applicano ai rapporti concessori di durata per la parte che prosegue dopo la loro entrata in vigore o il loro intervento, salvo che tale parte sia coperta da un giudicato contrario.
• Le concessioni demaniali marittime turistico-ricreative rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e rinnovate successivamente ricadono nell’ambito della direttiva 2006/123/CE al momento del rinnovo; l’originaria data di rilascio non esclude l’applicazione della disciplina unionale.
• Il rinnovo di una concessione demaniale costituisce un nuovo titolo e non la perpetuazione del precedente; la natura temporanea e revocabile dell’occupazione demaniale non fonda un affidamento al godimento sine die dell’area o alla conservazione automatica del rapporto.

Come è indicizzato