Sentenza n. 9832/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la comunicazione regionale relativa al payback sui dispositivi medici per l’anno 2018, deducendone in via principale la nullità per mancata indicazione delle modalità di pagamento. In subordine ha lamentato l’erroneità dell’istruttoria e del calcolo del fatturato, sostenendo che non fossero state considerate le cessioni dei crediti a una società di factoring, con conseguenti problemi di legittimazione passiva e di partecipazione procedimentale; che non fossero stati distinti il fatturato per forniture da quello per servizi e i dispositivi a utilità pluriennale; che il fatturato fosse stato calcolato al lordo dell’IVA; che alcuni enti del Servizio sanitario regionale non avessero trasmesso gli elenchi del fatturato; che il mancato rispetto dei termini impedisse successive pretese; e che non ricorressero i presupposti per la compensazione, per difetto di titolarità, omogeneità, liquidità ed esigibilità dei crediti. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di interesse, il difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente e, nel merito, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse un rapporto obbligatorio patrimoniale fondato su attività amministrativa vincolata.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, senza esaminare nel merito le censure sulla validità, sull’istruttoria e sul calcolo della quota di ripiano. Il Collegio ha circoscritto il thema decidendum alla sola comunicazione della Regione Lombardia, ritenendo che gli ulteriori atti fossero oggetto di separati giudizi. Ha inoltre respinto l’istanza di riunione con altro ricorso, poiché riguardava provvedimenti diversi e censure solo parzialmente coincidenti. Nel merito della giurisdizione, il TAR ha ricostruito il sistema dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015: le Regioni devono verificare la documentazione contabile, individuare le aziende soggette al ripiano, imporre il pagamento della quota e iscrivere il relativo credito in bilancio, mentre la determinazione del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la quantificazione complessiva dello scostamento spettano allo Stato. Le attività regionali e degli enti del SSR sono state qualificate come meramente tecniche, ricognitive, contabili e riepilogative, prive di discrezionalità amministrativa o tecnica e non espressive di potere autoritativo. La quota di ripiano deriva dalla legge e dagli atti statali, applicandosi matematicamente una percentuale predeterminata al fatturato calcolato secondo le regole vigenti. Ne consegue, secondo il criterio del petitum sostanziale, che la controversia riguarda un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’obbligazione di pagamento, inserito in un rapporto paritario posto a valle dell’esercizio del potere autoritativo statale. La giurisdizione appartiene pertanto al giudice ordinario. Ai sensi dell’art. 11 c.p.a., il giudizio può essere riassunto davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. 6 agosto 2015, n. 125

  “al ripiano dell’eventuale superamento del tetto di spesa regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018”

  Attribuisce alle Regioni e alle Province autonome il compito di verificare i dati contabili, individuare le aziende fornitrici soggette al ripiano, determinare le quote individuali secondo criteri già fissati e imporre i relativi versamenti, senza conferire un potere discrezionale.

• art. 9-ter, comma 9, d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. 6 agosto 2015, n. 125

  Fissa la quota percentuale di partecipazione delle aziende fornitrici all’onere di ripiano, applicata matematicamente al fatturato rilevante.

• art. 2, comma 1, d.m. 6 ottobre 2022

  Concorre a predeterminare la quota percentuale applicabile alle aziende fornitrici nell’ambito del sistema di payback.

• art. 2, comma 2, d.m. 6 ottobre 2022

  Disciplina il calcolo degli importi di ripiano individuali secondo criteri vincolati.

• art. 3, commi 1, 2 e 3, d.m. 6 ottobre 2022

  “fatturato annuo di ciascuna azienda fornitrice di dispositivi medici al lordo dell’IVA”

  Attribuisce agli enti del Servizio sanitario regionale attività istruttorie e tecnico-contabili di ricognizione delle fatture, calcolo del fatturato e validazione o certificazione dei dati.

• art. 4 d.m. 6 ottobre 2022

  “elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici ed i relativi importi di ripiano da queste dovuti”

  Attribuisce alle Regioni e alle Province autonome la verifica di coerenza dei dati, l’adozione dell’elenco delle aziende e la fissazione delle modalità procedurali di versamento, in funzione meramente attuativa ed esecutiva.

• art. 70 c.p.a.

  La riunione dei ricorsi per connessione oggettiva richiede che essi riguardino provvedimenti e questioni sufficientemente connessi; tale condizione è stata esclusa nel caso concreto.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il Collegio ha deciso la questione di giurisdizione dando previamente avviso alle parti della possibile definizione della controversia su tale profilo.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione amministrativa, consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 133 c.p.a.

  Il criterio del petitum sostanziale rileva nel riparto tra giudice amministrativo e giudice ordinario quando non ricorra una fattispecie di giurisdizione esclusiva.

Massime di principio

• Nel sistema di payback per il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici, le Regioni e le Province autonome svolgono, dopo la determinazione statale del tetto e la certificazione del suo superamento, attività vincolate di verifica contabile, individuazione delle aziende fornitrici e quantificazione individuale delle quote secondo percentuali e criteri già predeterminati dalla legge e dagli atti statali.
• La determinazione regionale o provinciale della quota di payback, pur essendo formalmente qualificata come provvedimento, non costituisce esercizio di potere autoritativo quando si limita a ricognizione e applicazione matematica di dati contabili e criteri normativamente predeterminati.
• La controversia sul corretto calcolo dell’importo di payback dovuto da un’azienda fornitrice riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e un rapporto obbligatorio paritario posto a valle dell’esercizio del potere autoritativo; pertanto appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Il criterio del petitum sostanziale impone di individuare la giurisdizione in base alla situazione giuridica concretamente dedotta: la giurisdizione amministrativa sussiste se si contesta l’esercizio di un potere autoritativo, mentre è esclusa quando si discute soltanto dell’an o del quantum di un’obbligazione patrimoniale derivante direttamente dalla legge e da atti vincolati.
• In caso di declinatoria della giurisdizione amministrativa, il giudizio può essere riassunto davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato