Sentenza n. 5666/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

La seconda classificata, attuale gestore in proroga tecnica, ha impugnato l’aggiudicazione disposta da SO.RE.SA. il 15 dicembre 2025 in favore della prima classificata, contestando il punteggio attribuito e chiedendo l’esclusione dell’aggiudicataria, l’aggiudicazione in proprio favore e il subentro nel contratto, previa declaratoria di inefficacia. Ha dedotto: che l’aggiudicataria avrebbe indicato in offerta oneri aziendali di sicurezza pari a € 0,78, poi quantificati in € 94.370 nei giustificativi, modificando illegittimamente l’offerta e indicando costi incongrui; che la clausola di gara che richiedeva l’espressione degli oneri come costo orario medio ponderato violava l’art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023; che i costi per formazione, sorveglianza sanitaria, lavaggio dei DPI e attrezzature antincendio erano assenti o sottostimati; che all’aggiudicataria erano stati assegnati tre punti per la sede autoparco nel Comune senza averne fornito un’adeguata individuazione; che alla ricorrente erano stati negati tre punti per una convenzione di lavaggio degli automezzi, nonostante la tempestiva rettifica di un errore documentale; che la lex specialis non aveva declinato in modo sufficiente i criteri ambientali minimi (CAM); che SO.RE.SA. avrebbe svolto un ruolo meramente formale nella predisposizione degli atti di gara; che la nomina del RUP e la nomina della commissione non sarebbero state conformi alle regole sulla centrale di committenza qualificata. Con il primo ricorso per motivi aggiunti ha sostenuto che € 0,78 dovessero essere considerati un costo annuale e quindi moltiplicati per cinque, elevando gli oneri a € 579.442,50, importo superiore all’utile dichiarato dall’aggiudicataria (€ 566.263,05). Con il secondo ricorso per motivi aggiunti ha contestato l’esclusione di dieci lavoratori dal passaggio di cantiere, la stipula del contratto del 20 gennaio 2026 in violazione dello stand still processuale e la disponibilità, idoneità e autorizzazione della sede autoparco dell’aggiudicataria. Ha inoltre dedotto la falsa dichiarazione sull’autoparco e chiesto l’inefficacia del contratto e il risarcimento in forma specifica. SO.RE.SA. e il Comune hanno eccepito, tra l’altro, l’improcedibilità per mancata impugnazione della presa d’atto comunale dell’aggiudicazione. L’aggiudicataria ha proposto ricorso incidentale per ottenere l’esclusione della ricorrente o la riduzione del suo punteggio. Il TAR ha dichiarato inammissibili anche due censure nuove introdotte soltanto nella memoria conclusiva, relative al monte ore usato per il calcolo degli oneri e alla mancata previsione di ulteriori criteri premiali CAM.

La decisione

Il ricorso principale è respinto. È respinta l’eccezione di improcedibilità fondata sulla mancata impugnazione della presa d’atto comunale dell’aggiudicazione: tale atto è meramente esecutivo e sarebbe automaticamente travolto dall’eventuale annullamento dell’aggiudicazione presupposta. Sono invece inammissibili le due censure nuove formulate soltanto nella memoria non notificata, perché ampliano il thema decidendum in violazione del contraddittorio e del termine decadenziale. Nel merito, il TAR giudica corretta l’interpretazione dell’art. 17 del disciplinare: € 0,78 rappresentava il costo orario medio ponderato riferito al singolo dipendente e spalmato sull’intera durata quinquennale; i € 94.370 dei giustificativi ne costituivano la quantificazione complessiva e non una modifica dell’offerta. La contestazione della clausola sul costo orario è inoltre tardiva, perché avrebbe dovuto essere proposta entro trenta giorni dalla pubblicazione del bando, trattandosi di clausola che, secondo la stessa ricorrente, incideva sulla formulazione dell’offerta; è anche carente d’interesse, avendo la ricorrente comunque indicato il costo complessivo. È respinta la censura di incongruità dei costi di sicurezza: la ricostruzione della ricorrente è ritenuta unilaterale e non provata, mentre i giustificativi contemplano costi per formazione e fondi destinabili alle altre esigenze; inoltre, il giudizio di anomalia è globale e sintetico e non risulta manifestamente illogico o inattendibile. È respinta la contestazione dei tre punti per l’autoparco, poiché l’offerta dell’aggiudicataria descriveva la sede e la lex specialis non esigeva l’indicazione della sua precisa ubicazione. La censura sui tre punti non attribuiti alla ricorrente per la convenzione di lavaggio è inammissibile per mancato superamento della prova di resistenza: il divario di circa sei punti non sarebbe stato colmato. La censura sui CAM è tardiva, perché riferita a carenze della lex specialis da impugnare immediatamente, ed è comunque infondata: il capitolato e il piano industriale richiamano i CAM del d.m. 23 giugno 2022, che eterointegrano la disciplina di gara, e questa contiene anche criteri valutativi coerenti con la sostenibilità ambientale. Sono respinte le contestazioni sul ruolo di SO.RE.SA., che ha vagliato e recepito gli atti nella determinazione d’indizione; la censura sulla nomina del RUP è inammissibile per carenza d’interesse e comunque infondata, poiché non è dimostrato alcun pregiudizio concreto e, in difetto di nomina espressa, la funzione è assunta dal dirigente o funzionario responsabile dell’ufficio. È inammissibile per carenza d’interesse la censura sulla nomina della commissione, demandata a SO.RE.SA. senza indicazioni comunali. Il primo ricorso per motivi aggiunti è respinto quanto alla tesi della riparametrazione quinquennale degli oneri, perché la clausola va interpretata nel senso che il costo indicato è riferito all’intero periodo dell’appalto; le altre censure sono improcedibili per sopravvenuta carenza d’interesse, in relazione all’improcedibilità del ricorso incidentale. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è dichiarato in parte inammissibile per difetto di giurisdizione: la controversia sull’esclusione di dieci lavoratori dal passaggio di cantiere riguarda l’esecuzione del contratto e spetta al giudice ordinario, davanti al quale la domanda può essere riproposta ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. È respinta la censura sulla violazione dello stand still: in assenza di vizi dell’aggiudicazione, la violazione non comporta di per sé né l’annullamento dell’aggiudicazione né l’inefficacia del contratto. Le censure sull’autoparco sono tardive, perché proposte oltre trenta giorni dalla conoscenza dell’aggiudicazione, e comunque infondate: la documentazione fotografica prodotta dall’aggiudicataria attesta la fruibilità e l’idoneità dei locali; le contestazioni su autorizzazioni, scarichi e DUVRI non sono sostenute da prova. Sono respinte anche le domande di inefficacia del contratto e di risarcimento in forma specifica, non essendo stata accertata l’illegittimità dell’affidamento. Il ricorso incidentale è dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse. Spese integralmente compensate per la complessità della controversia; i contributi unificati restano a carico delle rispettive ricorrenti principale e incidentale.

Norme richiamate

• art. 120, comma 11, c.p.a.

  Rilevato, altresì, che la pubblicazione del dispositivo, secondo una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 120, comma 11, c.p.a., presuppone l’espressa richiesta – mancante nella specie – delle parti o di almeno una di esse, in ragione della natura soggettiva del processo amministrativo e del suo carattere dispositivo;

  La pubblicazione anticipata del dispositivo presuppone una richiesta espressa di almeno una parte, non formulata nel caso esaminato.

• artt. 1362 e 1363 c.c.

  In generale, va osservato che nelle procedure di gara, ai fini dell’interpretazione delle clausole della lex specialis, vanno applicate le norme in materia di contratti e, innanzitutto, il criterio letterale e quello sistematico espressi agli artt. 1362 e 1363 c.c.

  Le clausole della lex specialis si interpretano prioritariamente secondo il significato letterale e la loro connessione sistematica; non è consentito attribuire loro significati impliciti non ricavabili dal testo.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  La cifra indicata dalla Langella di € 0,78, volta a coprire gli oneri aziendali di sicurezza, non si profila prima facie assolutamente irrisoria ed incongrua, giacché incarna il “costo orario medio ponderato” per singolo dipendente spalmato sulla durata quinquennale dell’appalto, come richiesto in maniera chiara dall’art. 17 del disciplinare, al quale tale società si è scrupolosamente attenuta in occasione della formulazione della propria offerta economica.

  L’indicazione richiesta dalla lex specialis come costo orario medio ponderato va letta secondo il suo tenore e la struttura della procedura; la successiva esposizione dell’importo complessivo nei giustificativi di anomalia non costituisce, per ciò solo, modifica dell’offerta.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Invero, non è superfluo sottolineare che il giudizio di verifica della congruità di un’offerta sospettata di anomalia ha natura globale e sintetica sulla serietà o meno dell’offerta nel suo insieme e costituisce espressione paradigmatica di un potere tecnico-discrezionale dell’amministrazione di per sé insindacabile in sede di legittimità, salve le ipotesi in cui le valutazioni siano manifestamente illogiche, irragionevoli, fondate su insufficiente motivazione o affette da erroneità fattuale o difetto di istruttoria, ipotesi, queste, insussistenti nella specie alla luce di quanto esposto ai punti precedenti

  La verifica di anomalia è una valutazione globale e sintetica dell’affidabilità dell’offerta; il sindacato giurisdizionale è limitato ai casi di manifesta illogicità o irragionevolezza, insufficiente motivazione, errore fattuale o difetto d’istruttoria.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  La documentazione di gara, letta nel suo complesso, riporta gli elementi necessari ai fini della salvaguardia ambientale mediante applicazione del decreto CAM del 2022, bilanciando adeguatamente le esigenze di sostenibilità ambientale con quelle di contenimento dei costi e di qualità del servizio.

  La conformità alla disciplina sui CAM va verificata considerando unitariamente gli atti di gara, e non isolando singole clausole, quando la documentazione nel suo complesso recepisca i requisiti ambientali e li declini in modo adeguato al servizio.

• d.m. 23 giugno 2022

  Essa, infatti, contiene clausole volte a garantire la tutela dell’ambiente mediante l’espresso rinvio all’applicazione dei CAM, i quali non si risolvono in mere norme programmatiche, ma costituiscono in realtà obblighi immediatamente cogenti per le stazioni appaltanti che si articolano attraverso disposizioni immediatamente prescrittive, complete finanche della indicazione delle modalità di esecuzione delle verifiche da attuare nella fase di esecuzione in relazione alle caratteristiche del servizio, con la conseguenza che le prescrizioni ministeriali sui CAM, una volta richiamate attraverso il riferimento alla loro fonte istitutiva, entrano a far parte della legge di gara attraverso il meccanismo dell’eterointegrazione, la cui applicazione è stata ampiamente valorizzata in materia dalla giurisprudenza

  I CAM del decreto ministeriale sono obblighi cogenti e prescrittivi; il loro richiamo nella documentazione di gara ne determina l’integrazione automatica della lex specialis.

• art. 62, comma 13, d.lgs. 36/2023

  Difatti, si osserva che nell’ambito delle procedure di affidamento dei contratti pubblici, nel caso di mancata espressa nomina del RUP, deve intendersi automaticamente assunta tale funzione dal dirigente o dal funzionario responsabile dell’ufficio preposto allo svolgimento della gara, in applicazione della regola generale scolpita nell’art. 5 della legge n. 241/1990, senza che l’omessa formale nomina del RUP da parte della singola stazione appaltante possa tradursi in vizio invalidante della procedura, né che possa costituire valida ragione per l’annullamento degli atti di una gara

  La censura fondata sulla disciplina delle funzioni della centrale di committenza non determina l’annullamento della gara per la sola assenza di una formale nomina del RUP: la funzione è assunta dal dirigente o funzionario responsabile dell’ufficio e occorre inoltre un concreto profilo di lesività.

• art. 5 l. 241/1990

  Difatti, si osserva che nell’ambito delle procedure di affidamento dei contratti pubblici, nel caso di mancata espressa nomina del RUP, deve intendersi automaticamente assunta tale funzione dal dirigente o dal funzionario responsabile dell’ufficio preposto allo svolgimento della gara, in applicazione della regola generale scolpita nell’art. 5 della legge n. 241/1990, senza che l’omessa formale nomina del RUP da parte della singola stazione appaltante possa tradursi in vizio invalidante della procedura, né che possa costituire valida ragione per l’annullamento degli atti di una gara

  In mancanza di nomina espressa del responsabile del procedimento, la funzione è assunta dal dirigente o dal funzionario responsabile dell’ufficio competente.

• art. 18, comma 4, d.lgs. 36/2023

  La censura va disattesa, poiché la mera violazione della clausola di stand still, senza che concorrano vizi propri dell’aggiudicazione, come si è verificato nel caso di specie e come sarà confermato dal prosieguo della trattazione, non determina l’annullamento dell’aggiudicazione o l’inefficacia del contratto, giacché si tratta di una fase successiva a quella di selezione del migliore contraente, la quale, per ciò stesso, non potrebbe ripercuotersi negativamente sul provvedimento di aggiudicazione e sull’efficacia del successivo contratto

  La sola violazione dello stand still, se non accompagnata da vizi propri dell’aggiudicazione, non ne comporta l’annullamento né determina l’inefficacia del contratto.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Ne discende la sussistenza del difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, innanzi al quale la domanda da ultimo esaminata potrà essere riproposta ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda relativa alla fase esecutiva, devoluta alla giurisdizione ordinaria, può essere riproposta davanti al giudice munito di giurisdizione secondo il meccanismo della translatio iudicii.

Massime di principio

• Le clausole della lex specialis si interpretano secondo i criteri letterale e sistematico, in rapporto al testo complessivo della disciplina di gara; solo in presenza di un’ambiguità testuale effettiva va preferita l’interpretazione più favorevole alla partecipazione, soprattutto quando l’esito interpretativo può comportare esclusione o mancata valutazione dell’offerta.
• La contestazione di una clausola di gara che, secondo il ricorrente, impedisce o condiziona la formulazione consapevole dell’offerta e incide su suoi elementi essenziali deve essere proposta immediatamente entro il termine di impugnazione, senza poter essere differita alla contestazione dell’aggiudicazione.
• La verifica di anomalia comporta un giudizio globale e sintetico sulla serietà dell’offerta nel suo complesso. Il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella tecnico-discrezionale della stazione appaltante, salvo manifesta illogicità o irragionevolezza, insufficienza motivazionale, errore fattuale o difetto d’istruttoria.
• Il richiamo ai CAM nella lex specialis rende applicabili le prescrizioni ministeriali, che hanno carattere cogente e possono integrare la disciplina di gara; la sufficienza del recepimento va valutata considerando unitariamente gli atti di gara e i criteri effettivamente previsti.
• Le censure nuove o sostanzialmente ampliative formulate soltanto in una memoria non notificata alle controparti sono inammissibili, perché la memoria può illustrare motivi già ritualmente dedotti ma non ampliare il thema decidendum in violazione del contraddittorio e dei termini di decadenza.
• Le controversie sorte dopo la stipula del contratto e relative alla sua esecuzione appartengono alla giurisdizione ordinaria; la sola violazione dello stand still, in assenza di vizi dell’aggiudicazione, non comporta l’annullamento di quest’ultima né l’inefficacia del contratto.

Come è indicizzato