Sentenza n. 6037/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'autorizzazione riguardava la riconfigurazione, mediante co-siting, di una stazione radio base preesistente. Il TAR aveva respinto le eccezioni di carenza di interesse, di inammissibilità del ricorso collettivo, di tardività e di inammissibilità derivante dalla natura asseritamente soggetta a SCIA dell'intervento; aveva inoltre accolto i motivi relativi all'omessa pubblicizzazione dell'istanza e alla violazione dei criteri regolamentari di localizzazione, dichiarando assorbiti altri motivi e respingendo i restanti. Gli operatori hanno appellato la sentenza deducendo: carenza di interesse dei ricorrenti, insussistenza dei presupposti del ricorso collettivo, violazione della disciplina della SCIA e tardività del ricorso, nonché erroneità dell'accoglimento dei motivi sull'omessa pubblicizzazione e sui criteri localizzativi. I residenti e proprietari hanno proposto appello incidentale contro il rigetto dei motivi relativi alla decadenza del titolo, all'insufficiente istruttoria e motivazione dei pareri ambientale e della Soprintendenza e all'inesistenza del silenzio assenso; hanno inoltre riproposto le censure sull'istruttoria ARPA relativa ai campi elettromagnetici e sull'autorizzazione sismica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto il primo motivo dell'appello principale, ritenendo concreto e attuale l'interesse dei ricorrenti, poiché la modifica comportava variazioni morfologiche e trasmissive potenzialmente incidenti sulle emissioni e consentiva, in caso di accoglimento, il ripristino della configurazione precedente. Ha respinto anche la censura sul ricorso collettivo, ravvisando identità dell'oggetto e dei motivi e assenza di conflitto di interessi, essendo sufficiente uno stabile collegamento giuridico con la zona. Ha respinto la censura relativa alla SCIA e alla tardività: l'istanza era stata presentata come domanda di autorizzazione ex art. 44 del Codice delle comunicazioni elettroniche, l'intervento non era di mera rimodulazione, comportando modifiche strutturali, variazione da palo singolo a tripode e aumento dell'altezza; il termine decorreva dalla piena conoscenza dell'intervento ultimato o delle sue caratteristiche essenziali, non dalla comunicazione di inizio lavori, e la prova della tardività non era stata fornita. Ha invece accolto il motivo sull'omessa pubblicizzazione dell'istanza, ritenendo applicabile retroattivamente, in quanto norma processuale, la novella dell'art. 44, comma 5, del d.lgs. 259/2003 introdotta dalla l. 182/2025, secondo cui la mancata pubblicizzazione non è motivo di annullabilità del titolo espresso o tacito. Ha accolto anche il motivo sui criteri di localizzazione: il regolamento comunale privilegia il co-siting, ove tecnicamente possibile, e i criteri relativi alla localizzazione in altre aree riguardano le nuove installazioni, non l'implementazione di impianti esistenti; restava necessaria la verifica dei limiti elettromagnetici, ma non un'ulteriore istruttoria sulle aree preferenziali. L'appello incidentale è stato respinto. La decadenza non poteva essere accertata in assenza di un apposito provvedimento amministrativo; i pareri VAP e della Soprintendenza sono stati ritenuti sufficientemente motivati; il silenzio assenso si era formato, poiché l'istanza era completa e le ulteriori carenze dedotte non incidevano sulla documentazione essenziale; le contestazioni sull'istruttoria ARPA sono state ritenute infondate e comunque improcedibili per la mancata impugnazione della conferma propria dell'ARPA; la censura sull'autorizzazione sismica è stata respinta perché la mancata menzione del d.P.R. 445/2000 costituiva mera irregolarità e le ulteriori doglianze erano generiche. In riforma della sentenza del TAR, il ricorso di primo grado è stato respinto. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  La mancata pubblicizzazione dell'istanza non è motivo di annullabilità del titolo autorizzativo espresso o tacito ottenuto ai sensi del presente articolo.

  La novella del comma 5 esclude l'annullabilità del titolo per omessa pubblicizzazione dell'istanza e si applica ai giudizi in corso secondo il principio tempus regit actum, avendo natura processuale.

• art. 45 d.lgs. 259/2003

  La procedura semplificata e la SCIA riguardano la mera installazione o modifica di apparati nei limiti previsti dalla disposizione; non si applicano quando l'intervento comporta modifiche strutturali e morfologiche non meramente rimodulatorie.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La disciplina generale sui vizi procedimentali non invalidanti è richiamata per qualificare la nuova previsione dell'art. 44, comma 5, d.lgs. 259/2003 come meccanismo analogo, ma con una presunzione legale assoluta di insussistenza dell'interesse a ricorrere per omessa pubblicizzazione.

• art. 19, comma 6-ter, l. 241/1990

  La regola sulla tutela del terzo contro la SCIA non trova applicazione quando l'intervento è stato assoggettato dall'operatore alla procedura autorizzatoria preventiva e il titolo si è formato per silenzio assenso.

• art. 41, comma 1, c.p.a.

  Per l'impugnazione del titolo relativo a un impianto di telecomunicazioni, il termine decorre dalla piena conoscenza, normalmente coincidente con l'ultimazione dei lavori o con il momento in cui l'opera rivela inequivocabilmente le sue caratteristiche essenziali; la tardività deve essere provata rigorosamente da chi la eccepisce.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La parte appellata può riproporre in appello i motivi di primo grado non esaminati o respinti, ma tali motivi restano soggetti allo scrutinio del giudice d'appello.

• art. 44, comma 11, d.lgs. 259/2003

  Le opere debbono essere realizzate, a pena di decadenza, nel termine perentorio di dodici mesi dalla ricezione del provvedimento autorizzatorio espresso, ovvero dalla formazione del silenzio assenso.

  La decadenza per mancata realizzazione delle opere entro il termine è distinta dall'illegittimità originaria del titolo e deve essere eventualmente dichiarata dall'amministrazione con apposito provvedimento.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Il giudice non può sostituirsi all'amministrazione nell'esercizio del potere di dichiarare la decadenza dal titolo quando tale potere non sia stato ancora esercitato.

• art. 94 d.P.R. 380/2001

  La censura relativa all'autorizzazione sismica deve indicare e dimostrare specifiche carenze della documentazione tecnica; contestazioni generiche non sono sufficienti.

• artt. 47 e 48 d.P.R. 445/2000

  La mancata menzione espressa del d.P.R. 445/2000 in un'asseverazione non priva automaticamente la dichiarazione della sua valenza certificativa né esclude le responsabilità del dichiarante, quando il contenuto e la qualità professionale del sottoscrittore ne sostengano il valore.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a modifiche o riconfigurazioni di stazioni radio base, l'interesse a ricorrere è concreto e attuale quando l'intervento comporta variazioni morfologiche o trasmissive potenzialmente idonee ad aumentare le emissioni o a incidere sulle condizioni ambientali e urbanistiche, anche se l'impianto originario resta autorizzato; l'eventuale utilità consiste nel ripristino della precedente configurazione.
• Il ricorso collettivo è ammissibile quando le domande hanno identico oggetto, gli atti impugnati hanno il medesimo contenuto e sono censurati con gli stessi motivi, purché i ricorrenti condividano un interesse sostanziale omogeneo e non sussista tra loro un conflitto di interessi, anche solo potenziale; non è necessaria l'identità della situazione personale, essendo sufficiente un analogo stabile collegamento giuridico con l'area interessata.
• Quando l'operatore presenta una domanda di autorizzazione preventiva ex art. 44 d.lgs. 259/2003 e l'intervento comporta modifiche strutturali o morfologiche, la fattispecie non è riconducibile alla mera rimodulazione assoggettata a SCIA ex art. 45; il titolo può formarsi per silenzio assenso secondo la disciplina autorizzatoria applicabile.
• La piena conoscenza utile a far decorrere il termine di impugnazione del titolo relativo a un impianto di telecomunicazioni si realizza, di regola, con l'ultimazione dei lavori o quando l'opera renda inequivocamente percepibili le sue caratteristiche essenziali; la comunicazione di inizio lavori non è di per sé sufficiente quando il vizio dedotto riguarda il modo concreto della modifica e l'incremento degli apparati o delle emissioni.
• La mancata pubblicizzazione dell'istanza autorizzativa prevista dall'art. 44, comma 5, d.lgs. 259/2003, nella formulazione introdotta dalla l. 182/2025, non determina l'annullabilità del titolo espresso o tacito e la nuova disciplina si applica ai giudizi in corso in forza della sua natura processuale.
• Nel caso di implementazione o co-siting di una stazione radio base esistente, i criteri regolamentari relativi alla localizzazione in aree preferenziali per nuove installazioni non impongono una nuova verifica localizzativa; il co-siting costituisce soluzione da privilegiare, ove tecnicamente possibile e compatibile con la minimizzazione dell'esposizione, fermo il rispetto dei limiti elettromagnetici.

Come è indicizzato