Sentenza n. 4121/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR deducendo: violazione del giudicato e del ne bis in idem; omessa tempestiva impugnazione degli atti presupposti; mancata notifica del ricorso all'AGCM; improcedibilità per mancata partecipazione della società alla gara; erroneità della statuizione relativa all'individuazione dei lotti in assenza di un Piano Comunale delle Coste approvato; erronea esclusione della normativa sopravvenuta sulla proroga delle concessioni in essere; erroneità nel ritenere necessaria la previsione negli atti di gara degli indennizzi per gli investimenti dei concessionari uscenti; illegittima disapplicazione della normativa nazionale per asserito contrasto con il diritto dell'Unione e illegittimità della proroga temporanea fino al 15 settembre 2025. La società ha riproposto i motivi assorbiti, relativi all'utilizzo del Codice dei contratti pubblici, alla necessità di verificare la scarsità della risorsa naturale, al rispetto del termine di sei mesi e delle regole della l. n. 118/2022, ai criteri di valutazione delle offerte e alla necessità di un PCC conforme alla normativa regionale e al Piano Regionale delle Coste.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha pronunciato sentenza non definitiva. Ha accolto il settimo e l'ottavo motivo d'appello, riformando la sentenza di primo grado nella parte in cui aveva ritenuto illegittima la procedura per l'assenza, nel bando, di una previsione sugli indennizzi ai concessionari uscenti e nella parte in cui aveva ritenuto illegittima la proroga delle concessioni soltanto fino al 15 settembre 2025. Gli indennizzi non costituiscono un diritto automatico né devono essere necessariamente previsti a pena di illegittimità della gara: il loro riconoscimento presuppone la prova di investimenti non ammortizzati e la verifica concreta dei relativi presupposti; inoltre, la mancata emanazione del decreto ministeriale sui criteri di quantificazione non impedisce l'avvio delle procedure competitive. Quanto alla proroga, il termine del 30 settembre 2027 costituisce un limite massimo e non impone la prosecuzione dei rapporti fino a tale data o fino alla stipula dei nuovi atti concessori. Una volta espletata la gara, l'amministrazione può disporre motivatamente la cessazione anticipata delle concessioni prorogate e una proroga tecnica più breve, strettamente necessaria a garantire l'ordinato subentro e, nel caso concreto, lo svolgimento della stagione balneare. L'art. 4, comma 7, della l. n. 118/2022 disciplina la legittimità dell'occupazione dell'area fino alla stipula del nuovo atto, ma non impone la perdurante efficacia della concessione precedente. I primi quattro motivi e il sesto sono stati assorbiti. È stata riservata all'istruttoria e alla sentenza definitiva la questione relativa alla possibilità di indire la gara in assenza di un PCC approvato, nonché l'esame dei motivi di primo grado riproposti dalla società. Le spese sono state riservate al definitivo.

Norme richiamate

• art. 36, comma 2, c.p.a.

  Visto l’art. 36, comma 2, cod. proc. amm.

  Consente la pronuncia di una sentenza non definitiva quando il giudice decide solo alcune questioni e riserva la definizione del giudizio su altre.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La società appellata ha altresì riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm., i motivi del ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, non esaminati e assorbiti dalla sentenza di primo grado

  Consente la riproposizione in appello dei motivi non esaminati dal giudice di primo grado.

• art. 3, comma 1, l. 118/2022

  continuano ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027

  Il 30 settembre 2027 costituisce il termine massimo di efficacia delle concessioni in essere, funzionale alla programmazione e allo svolgimento delle gare, non un termine minimo o dilatorio.

• art. 4, comma 3, l. 118/2022

  avvia la procedura di affidamento ... almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio

  Impone l'avvio tempestivo delle procedure e, in sede di prima applicazione, entro il 30 giugno 2027; i termini sono letti come funzionali all'accelerazione dell'assetto concorrenziale.

• art. 4, comma 7, l. 118/2022

  Fino alla data di stipulazione dell’atto che regola il rapporto concessorio, l’occupazione dell’area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima

  Legittima l'occupazione dell'area fino alla stipula del nuovo atto, ma non impone la conservazione dell'efficacia della concessione precedente quando l'amministrazione abbia disposto una cessazione anticipata funzionale al subentro.

• art. 4, comma 9, l. 118/2022

  il concessionario uscente ha diritto al riconoscimento di un indennizzo ... pari al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati

  Il diritto all'indennizzo è subordinato alla concreta prova di investimenti non ammortizzati e non comporta automaticamente l'obbligo di inserire una clausola indennitaria nel bando a pena di illegittimità della gara.

• art. 12, direttiva 2006/123/CE

  divieto di accordare ... vantaggi al prestatore uscente

  Richiede procedure competitive per l'assegnazione delle risorse scarse e impedisce proroghe o indennizzi automatici idonei a favorire indebitamente il concessionario uscente.

• art. 49 TFUE

  esso non osta ad una norma nazionale secondo la quale ... il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili

  Non impedisce una disciplina nazionale che preveda la devoluzione gratuita e senza indennizzo delle opere non amovibili, salva diversa pattuizione; eventuali remunerazioni devono essere valutate concretamente.

• art. 49 cod. nav.

  le opere di difficile rimozione realizzate sulle aree demaniali passano in proprietà dello Stato senza indennizzo

  Prevede la devoluzione delle opere di difficile rimozione al demanio alla scadenza della concessione, in assenza di patti contrari.

• art. 1161 cod. nav.

  anche in relazione all’articolo 1161 del codice della navigazione

  La disciplina dell'occupazione legittima fino alla stipula del nuovo atto evita, nel periodo considerato, l'applicazione delle conseguenze previste per l'occupazione abusiva.

• art. 37 cod. nav.

  Richiamato tra i motivi riproposti dalla società, senza essere deciso nella presente sentenza non definitiva.

• l.r. Puglia n. 17/2015

  disciplina di cui alla l. Reg. Puglia 10 aprile 2015, n. 17

  La questione relativa alla necessità del PCC approvato e alla corretta individuazione dei lotti è stata riservata all'esito dell'istruttoria.

Massime di principio

• Il termine legislativo previsto per la proroga delle concessioni demaniali marittime in essere costituisce un limite massimo e non attribuisce al concessionario il diritto alla prosecuzione del rapporto fino a tale data; una volta conclusa la gara e reso possibile il subentro, l'amministrazione può disporre motivatamente la cessazione anticipata della proroga.
• La proroga delle concessioni demaniali marittime è compatibile con il diritto dell'Unione soltanto in quanto proroga tecnica funzionale all'ordinato svolgimento delle procedure competitive e per il tempo strettamente necessario; non può essere utilizzata per ritardare l'instaurazione del nuovo regime concorrenziale.
• La previsione di un indennizzo a favore del concessionario uscente non opera in modo automatico, generalizzato o forfettario: presuppone la prova di investimenti effettivamente sostenuti e non ammortizzati, non riconducibili all'ordinario rischio d'impresa, e di un concreto vantaggio indebito per il concessionario subentrante.
• La mancata adozione del decreto ministeriale destinato a stabilire i criteri di quantificazione dell'indennizzo non impedisce l'avvio delle procedure competitive; in assenza della prova di investimenti non ammortizzati, il concessionario uscente non può far valere un obbligo dell'amministrazione di attivare la procedura indennitaria.
• La legittimità dell'occupazione dell'area demaniale da parte del concessionario uscente fino alla stipula del nuovo atto concessorio non equivale alla perdurante efficacia della precedente concessione e non impedisce all'amministrazione di fissarne una cessazione anticipata, quando ciò sia funzionale al subentro del nuovo concessionario.

Come è indicizzato