Sentenza n. 1028/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il regolamento comunale adottato ai sensi dell'art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024, sostenendo che il contingentamento delle locazioni turistiche brevi nel centro storico UNESCO fosse lesivo della disciplina urbanistica e convenzionale applicabile al complesso immobiliare "Bufalini", già oggetto di piano attuativo, convenzione urbanistica del 2017 e interventi edilizi avviati nel 2023. Con il primo motivo ha dedotto la violazione della convenzione urbanistica e dell'art. 1372 c.c., in combinato disposto con l'art. 11 l. n. 241/1990, nonché la lesione del legittimo affidamento, assumendo che il regolamento modificasse unilateralmente le destinazioni d'uso già consolidate e l'equilibrio dell'accordo. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 59 l.r. n. 61/2024, sotto i profili della necessità, proporzionalità, non discriminazione e gradualità della disciplina, oltre a difetto di istruttoria, irragionevolezza e disparità di trattamento per avere il Comune utilizzato dati aggregati e applicato il solo criterio temporale dell'avvio dell'attività nel 2024, senza salvaguardare gli immobili già interessati da interventi edilizi convenzionati. Con il terzo motivo ha contestato l'erroneo richiamo, nella delibera, all'art. 52 d.lgs. n. 42/2004 e all'art. 3 l. n. 77/2006. Infine ha chiesto la disapplicazione dell'art. 59 l.r. n. 61/2024 per contrasto con il diritto dell'Unione europea e la reiterazione della questione di legittimità costituzionale della disposizione regionale.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di interesse, ritenendo direttamente lesiva e immediatamente impugnabile la previsione regolamentare che, senza un atto applicativo ulteriore, impediva alla ricorrente di destinare i propri immobili alla locazione turistica breve una volta completati i lavori. Nel merito ha accolto il primo motivo e il secondo motivo limitatamente alla mancata previsione di una disciplina transitoria per gli immobili compresi nell'area di trasformazione "Bufalini". Il Comune, nelle controdeduzioni alla variante urbanistica, aveva riconosciuto che il divieto urbanistico di nuove destinazioni a residenza temporanea non si applicava agli interventi già convenzionati e in corso di realizzazione; il regolamento, tuttavia, non aveva previsto un'analoga salvaguardia, determinando una contraddizione tra pianificazione urbanistica e disciplina regolamentare. Tale omissione ha comportato un'ingiustificata incidenza sulla posizione convenzionale della ricorrente e un immotivato recesso sostanziale dall'accordo urbanistico, nonché una surrettizia modifica della pianificazione al di fuori delle procedure di variante previste dalla l.r. Toscana n. 65/2014. Il TAR ha invece ritenuto legittimo, in astratto e nei confronti degli altri destinatari, il potere comunale di contingentare le locazioni turistiche brevi: l'art. 59 l.r. n. 61/2024 consente misure territoriali dirette a tutelare il tessuto sociale, il patrimonio storico-artistico, l'offerta di abitazioni per la locazione stabile e la gestione sostenibile del turismo. La scelta di limitare l'attività alle unità già destinate alla locazione breve nel 2024 è stata considerata opinabile ma non manifestamente irragionevole o sproporzionata, alla luce dell'istruttoria comunale, degli obiettivi perseguiti e del previsto monitoraggio degli effetti. Il terzo motivo è stato respinto: eventuali richiami normativi ulteriori o non decisivi nella delibera non incidono sulla valida base legale del potere, individuata nell'art. 59 l.r. n. 61/2024; i richiami al d.lgs. n. 42/2004 e alla l. n. 77/2006 avevano funzione descrittiva. Le richieste di disapplicazione e di nuova rimessione alla Corte costituzionale sono state ritenute non accoglibili, anche alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 186/2025 e della sentenza CGUE Cali Apartments. Il ricorso è stato quindi accolto parzialmente: gli atti sono stati annullati soltanto nella parte in cui non escludono dal contingentamento le unità immobiliari residenziali comprese nell'area "Bufalini". È stato fatto salvo il potere del Comune di riesaminare la disciplina e di adottare una disciplina transitoria coerente con quella urbanistica. La domanda risarcitoria è stata assorbita e le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024

  Attribuisce ai Comuni ad alta densità turistica e ai capoluoghi di provincia il potere di disciplinare con regolamento criteri e limiti delle locazioni turistiche brevi, anche mediante limiti massimi di autorizzazioni per zone omogenee. Il potere deve essere esercitato in modo coerente, proporzionato e con adeguate disposizioni transitorie, soprattutto rispetto a interventi urbanistici già convenzionati e in corso di realizzazione.

• art. 11 l. n. 241/1990

  Le convenzioni urbanistiche sono riconducibili agli accordi tra amministrazione e privati e vincolano il Comune, ferma la possibilità di rivedere le scelte amministrative con adeguata motivazione e tenendo conto dello stato di attuazione degli interventi.

• art. 19 l.r. Toscana n. 65/2014

  Disciplina l'adozione e l'approvazione degli strumenti urbanistici e il procedimento di presentazione e valutazione delle osservazioni; la modifica delle scelte urbanistiche deve avvenire mediante le procedure previste dalla legislazione regionale.

• art. 19, commi 6 e 7, l.r. Toscana n. 65/2014

  L'efficacia degli strumenti urbanistici approvati decorre dopo trenta giorni dalla pubblicazione sul BURT dell'avviso di approvazione.

• art. 1372 c.c.

  È richiamato quale espressione della vincolatività del contratto, applicabile agli accordi tra amministrazione e privati tramite l'art. 11 l. n. 241/1990.

• art. 52, comma 1, d.lgs. n. 42/2004

  Il richiamo nella delibera comunale non costituisce la base attributiva del potere regolamentare, ma ha funzione descrittiva della più ampia tutela dei valori storici, artistici, archeologici e paesaggistici.

• art. 3 l. n. 77/2006

  È richiamato nella delibera per ricordare lo speciale rilievo del centro storico di Firenze quale patrimonio mondiale UNESCO, non quale fonte del potere regolamentare.

• art. 9 Direttiva 2006/123/CE

  Consente regimi autorizzatori e restrizioni all'esercizio dei servizi quando giustificati da motivi imperativi di interesse generale e rispettosi dei requisiti di necessità e proporzionalità; tali condizioni possono ricorrere per le locazioni turistiche brevi.

• Regolamento (UE) 2024/1028

  È richiamato quale conferma della rilevanza delle locazioni brevi sulle politiche abitative e della necessità di dati e strumenti pubblici per elaborare misure efficaci e proporzionate.

• art. 30 c.p.a.

  Costituiva la base della domanda risarcitoria, assorbita dal giudice in conseguenza dell'accoglimento parziale dell'impugnazione e della mancata elaborazione della domanda.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  È stato richiamato dalla ricorrente nell'ambito della domanda risarcitoria, che il giudice ha assorbito.

Massime di principio

• Le disposizioni regolamentari sono normalmente impugnabili insieme al provvedimento applicativo, salvo che il regolamento sia direttamente lesivo perché vieta immediatamente un'attività e rende doverosi gli eventuali successivi atti sanzionatori; la lesione attuale può sussistere anche prima del completamento dell'investimento quando la disposizione rende certa o altamente prevedibile l'impossibilità di esercitare l'attività programmata.
• Il potere comunale di limitare territorialmente le locazioni turistiche brevi può perseguire finalità di governo del territorio, tutela del tessuto sociale, protezione del patrimonio storico-artistico e incremento dell'offerta di abitazioni per la locazione stabile; tali limitazioni costituiscono conformazione del diritto di proprietà e non espropriazione, purché siano fondate su motivi imperativi di interesse generale e rispettino necessità, proporzionalità e non discriminazione.
• Quando una disciplina regolamentare e una variante urbanistica regolano concorrenti aspetti dello stesso fenomeno, il Comune deve coordinarle mediante disposizioni transitorie coerenti. È illegittimo applicare il contingentamento delle locazioni turistiche brevi a immobili compresi in un piano attuativo già convenzionato e in corso di realizzazione, se la disciplina urbanistica transitoria ha espressamente escluso tali immobili dal divieto di nuova destinazione a residenza temporanea.
• La convenzione urbanistica, quale accordo ex art. 11 l. n. 241/1990, non impedisce in assoluto al Comune di modificare le proprie scelte di governo del territorio, ma una revisione incidente su interventi convenzionati deve essere adeguatamente motivata e deve considerare il grado di realizzazione degli interventi e l'affidamento derivante dagli investimenti effettuati. In mancanza, una disciplina successiva può integrare un recesso sostanziale e immotivato dall'accordo.
• Nelle scelte comunali di regolazione del turismo e di contingentamento delle locazioni brevi, caratterizzate da ampia discrezionalità amministrativa e da valutazioni tecniche opinabili, il sindacato giudiziale verifica la corretta acquisizione dei fatti, l'attendibilità generale dell'istruttoria e l'assenza di manifesta irragionevolezza, abnormità o sproporzione, senza sostituire la valutazione comunale con una diversa valutazione meramente opinabile.
• L'erroneo o ultroneo richiamo di disposizioni normative nella motivazione di un regolamento non determina di per sé l'illegittimità dell'atto quando il potere esercitato trova una valida base nella norma attributiva e i riferimenti contestati hanno funzione meramente descrittiva o ricognitiva.

Come è indicizzato