Sentenza n. 2287/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato la nota con cui il Comune di Catania aveva dichiarato la nullità della perizia giurata depositata ai sensi dell'art. 28 della L.R. Sicilia n. 16/2016 per definire una pratica di condono edilizio del 1986, sostenendo che l'atto fosse illegittimo per: violazione delle garanzie partecipative, mancata comunicazione di avvio e mancato preavviso di rigetto; insussistenza del potere comunale di dichiarare la nullità della perizia e formazione del silenzio-assenso dopo il decorso di 90 giorni; violazione dei limiti temporali e dei presupposti dell'annullamento d'ufficio; travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e motivazione, per avere il Comune ritenuto non veritiere le attestazioni del tecnico senza una sentenza penale definitiva; violazione della disciplina sul condono edilizio e sui vincoli paesaggistici e ambientali, assumendo che le opere, ultimate nel 1978, fossero anteriori all'istituzione della Riserva Naturale Oasi del Simeto; formazione del titolo tacito di condono sull'istanza del 1986 per decorso del termine biennale e pagamento delle somme dovute; violazione del legittimo affidamento delle acquirenti e dei principi sull'opponibilità dell'atto pubblico di compravendita. Il Comune ha difeso la legittimità dell'atto, evidenziando la carenza dei nulla osta paesaggistici e ambientali, le difformità tra lo stato dei luoghi e la perizia asseverata, nonché l'impossibilità di formare un silenzio-assenso in assenza dei presupposti sostanziali e delle valutazioni delle autorità preposte alla tutela dei vincoli.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. In via preliminare ha escluso che la documentazione prodotta dal Comune costituisse integrazione postuma della motivazione, ritenendo che essa comprovasse soltanto, sul piano istruttorio, le ragioni già indicate nell'atto: mancanza dei nulla osta necessari e difformità tra la situazione dichiarata e quella reale. Ha qualificato il provvedimento secondo il suo contenuto sostanziale, ritenendo che non fosse un annullamento d'ufficio né una declaratoria di nullità civilistica della perizia, ma un accertamento dell'insussistenza originaria dei presupposti per il perfezionamento della procedura di sanatoria, adottato nell'esercizio dei poteri di vigilanza urbanistico-edilizia. Ha respinto il primo motivo perché, trattandosi di attività sostanzialmente vincolata e di un esito necessitato dalla mancanza dei titoli autorizzatori paesaggistici e ambientali, l'omissione delle garanzie partecipative non poteva condurre all'annullamento ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990; inoltre, le ricorrenti non avevano indicato quali osservazioni avrebbero potuto modificare l'esito. Ha respinto il secondo motivo rilevando che il silenzio-assenso presuppone la sussistenza dei requisiti sostanziali e non può sostituire le valutazioni delle autorità paesaggistiche e ambientali; in presenza di vincoli e in assenza dei necessari nulla osta non si era formato alcun titolo tacito ai sensi dell'art. 20 l. n. 241/1990 o dell'art. 28 L.R. n. 16/2016. Ha respinto il terzo motivo perché il Comune non aveva rimosso un titolo validamente formatosi, ma aveva accertato che il titolo non si era mai perfezionato; comunque, il limite temporale dell'art. 21-nonies non sarebbe stato opponibile a fronte di una rappresentazione dei fatti non corrispondente alla realtà, purché accertata in modo obiettivo e inequivoco dall'Amministrazione. Ha respinto il quarto motivo ritenendo adeguata l'istruttoria, fondata sulla relazione tecnica e sul sopralluogo, dai quali erano emerse difformità significative tra stato dei luoghi e documentazione. Ha escluso la necessità di una sentenza penale definitiva per l'accertamento amministrativo della non veridicità delle dichiarazioni, richiamando il principio dell'Adunanza Plenaria n. 18/2020 sulla distinzione tra accertamento amministrativo e responsabilità penale. Ha respinto il quinto motivo perché il vincolo paesaggistico rileva se vigente al momento della decisione sulla sanatoria, anche se imposto dopo la realizzazione dell'abuso; era quindi necessario acquisire il parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo. Ha respinto il sesto motivo perché il silenzio-assenso sul condono richiede una domanda completa, tutti i presupposti sostanziali e, in area vincolata, il previo parere favorevole dell'autorità competente; inoltre, il titolo tacito non avrebbe potuto estendersi a trasformazioni diverse da quelle rappresentate nella domanda originaria. Ha respinto il settimo motivo perché l'acquirente subentra nella situazione urbanistico-edilizia dell'immobile e non può ottenere una tutela maggiore di quella spettante al dante causa; la buona fede e l'atto pubblico di compravendita possono rilevare nei rapporti civilistici, ma non impediscono l'esercizio dei poteri pubblicistici né sanano abusi edilizi. Le ricorrenti sono state condannate in solido al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 4.427,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 7, 8, 10 e 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio e il mancato preavviso di rigetto non determinano l'annullamento quando l'attività è vincolata o il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Consente di superare i vizi partecipativi quando il giudice accerti che il contenuto dispositivo dell'atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 20 l. 241/1990

  ai sensi dell’art. 20, comma 4, della legge n. 241/1990 esclude l’applicazione del silenzio-assenso nei procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico

  Il silenzio-assenso non opera nei procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico e, comunque, presuppone la sussistenza dei requisiti sostanziali e delle valutazioni necessarie.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il limite temporale dell'annullamento d'ufficio non è stato ritenuto applicabile a un atto ricognitivo della mancata formazione del titolo; inoltre, la falsa rappresentazione obiettivamente accertata può impedire la tutela dell'affidamento e consentire l'intervento amministrativo anche oltre il termine ordinario.

• art. 28 L.R. Sicilia n. 16/2016

  La perizia giurata sostitutiva costituisce uno strumento procedimentale subordinato alla verifica di tutti i presupposti di legge e non produce automaticamente la regolarizzazione dell'immobile.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La preventiva autorizzazione paesaggistica è necessaria per la definizione della sanatoria relativa a immobili sottoposti a vincolo paesaggistico.

• artt. 32 e 33 l. n. 47/1985

  il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso

  Il parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo è necessario anche quando il vincolo sia stato imposto dopo la realizzazione dell'abuso, purché vigente al momento della decisione sulla sanatoria.

• artt. 23 e 24 L.R. Sicilia n. 37/1985

  Sono stati richiamati quali disposizioni regionali applicabili alla disciplina della sanatoria in presenza di vincoli.

• art. 35, comma 17, l. n. 47/1985

  Il silenzio-assenso sul condono non deriva dal mero decorso del tempo, ma richiede domanda completa, presupposti sostanziali e, in area vincolata, il previo parere favorevole dell'autorità tutoria.

• art. 26 L.R. Sicilia n. 37/1985

  È stato richiamato insieme all'art. 35 della legge n. 47/1985 in relazione alla formazione del titolo tacito di condono.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Richiamato dalle ricorrenti, ma il giudice ha escluso che il Comune disponesse di un autonomo potere di dichiarare la nullità civilistica della perizia privata.

• art. 99 c.p.a.

  Il giudice ha ritenuto vincolante il principio nomofilattico dell'Adunanza Plenaria n. 18/2020 in assenza di un successivo intervento della stessa Adunanza Plenaria.

Massime di principio

• Un atto amministrativo denominato come declaratoria di nullità deve essere qualificato secondo il suo contenuto sostanziale e gli effetti prodotti; quando accerta l'originaria insussistenza dei presupposti per la formazione di un titolo edilizio, esso costituisce esercizio del potere di vigilanza e non annullamento d'ufficio di un titolo validamente perfezionato.
• In presenza di vincoli paesaggistici o ambientali, il silenzio-assenso non può formarsi per il solo decorso del termine quando manchino i nulla osta o i pareri delle autorità preposte alla tutela del vincolo e gli altri presupposti sostanziali richiesti dalla disciplina di settore.
• Ai fini della sanatoria edilizia, il vincolo vigente al momento della decisione impone l'acquisizione del parere dell'autorità preposta alla tutela anche se l'opera abusiva è stata realizzata prima dell'imposizione del vincolo; l'anteriorità dell'abuso non rende il vincolo irrilevante.
• Il silenzio-assenso sul condono edilizio presuppone la completezza della domanda, la sussistenza di tutti i requisiti sostanziali e la riferibilità della sanatoria alle sole opere rappresentate nell'istanza; non può legittimare trasformazioni o modifiche ulteriori rispetto a quelle oggetto della domanda.
• L'Amministrazione può accertare autonomamente, con istruttoria obiettiva e inequivoca, la non corrispondenza tra la rappresentazione dei fatti fornita dal privato e la situazione reale, senza necessità di attendere una sentenza penale definitiva, poiché tale verifica amministrativa è distinta dall'accertamento della responsabilità penale.
• L'omissione della comunicazione di avvio o del preavviso di rigetto non comporta l'annullamento del provvedimento quando l'attività amministrativa è vincolata, il contenuto dell'atto era necessitato e il ricorrente non dimostra quali specifici apporti partecipativi avrebbero potuto determinare un esito diverso.

Come è indicizzato