Sentenza n. 161/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza del TAR Abruzzo che aveva respinto il ricorso contro il diniego dell'ERSI alla prosecuzione della gestione autonoma del servizio idrico integrato. Ha dedotto, in primo luogo, l'erronea interpretazione dell'art. 147, comma 2-bis, lettera a), del d.lgs. n. 152/2006, sostenendo che il rinvio all'art. 148, comma 5, dovesse riferirsi alla formulazione originaria della norma e che, pertanto, le gestioni autonome già esistenti prima del 2008 non necessitassero del consenso dell'Autorità d'ambito. In subordine, ha sostenuto che tale consenso si sarebbe formato per silentium, in ragione dell'inerzia dell'Autorità d'ambito rispetto alle reiterate manifestazioni della volontà comunale di proseguire nella gestione autonoma. Il Comune ha inoltre contestato il diniego fondato sull'art. 147, comma 2-bis, lettera b), deducendo la sussistenza dei requisiti di utilizzo efficiente della risorsa idrica e di tutela del corpo idrico. Ha richiamato la regolarità dei controlli sugli scarichi, la proroga dell'autorizzazione allo scarico, la richiesta di autorizzazione al prelievo rimasta inevasa, l'assenza di procedure d'infrazione europee, l'adesione allo schema di convergenza ARERA e la circostanza che le perdite idriche fossero fenomeno diffuso. Ha infine sostenuto l'ammissibilità della documentazione prodotta in appello ai sensi dell'art. 104, comma 2, c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla lettera a) dell'art. 147, comma 2-bis, ha ritenuto che il rinvio all'art. 148, comma 5, debba essere riferito alla formulazione modificata dal d.lgs. n. 4/2008, non a quella originaria. Dopo tale modifica, la deroga alla gestione unitaria richiedeva cumulativamente la gestione dell'intero servizio idrico integrato e il previo consenso dell'Autorità d'ambito. La successiva disciplina del 2014 ha salvaguardato soltanto le gestioni già istituite secondo tali requisiti; la preesistenza della gestione non consente quindi di prescindere dal consenso dell'Autorità d'ambito. Il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 65/2019 è stato ritenuto non decisivo, poiché essa esclude soltanto l'applicazione retroattiva del requisito del consenso alle gestioni pregresse rispetto alla modifica del 2008, senza legittimare la prosecuzione indefinita delle gestioni autonome in assenza dei requisiti successivamente prescritti. È stata esclusa anche la formazione del consenso per silentium: l'adesione alla gestione unitaria costituisce la regola, la gestione autonoma un'eccezione tassativa e il silenzio assenso non opera in materia ambientale ai sensi dell'art. 20, comma 4, l. n. 241/1990. Quanto alla lettera b), il Collegio ha ribadito che i requisiti di approvvigionamento da fonti qualitativamente pregiate, localizzazione delle sorgenti in aree protette o paesaggisticamente tutelate, utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico devono sussistere cumulativamente. Le perdite idriche non contestate hanno escluso l'efficienza della gestione; inoltre, la mancanza dell'autorizzazione allo scarico del depuratore e dell'autorizzazione al prelievo dell'acqua è stata ritenuta incompatibile con una gestione efficiente, indipendentemente dall'inerzia regionale sulle relative istanze. Non è stata ritenuta sufficiente neppure la prova dell'applicazione completa dei criteri ARERA, né l'assenza di procedure d'infrazione europee. La documentazione prodotta in appello è stata considerata, anche a prescindere dalla sua ammissibilità, priva di rilevanza dirimente. Le spese del grado d'appello sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 147, comma 1, d.lgs. 152/2006

  Gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale partecipano obbligatoriamente all'ente di governo dell'ambito [...] al quale è trasferito l'esercizio delle competenze ad essi spettanti in materia di gestione delle risorse idriche

  La partecipazione all'ente d'ambito e la gestione accentrata costituiscono la regola generale del servizio idrico integrato.

• art. 147, comma 2-bis, lettera a), d.lgs. 152/2006

  Sono fatte salve: a) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma nei comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti già istituite ai sensi del comma 5 dell'articolo 148

  La salvaguardia opera come deroga tassativa alla gestione unitaria e richiede che la gestione autonoma sia stata istituita secondo i requisiti dell'art. 148, comma 5, nella formulazione applicabile dopo la novella del 2008.

• art. 147, comma 2-bis, lettera b), d.lgs. 152/2006

  Le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti, nei comuni che presentano contestualmente le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici [...] utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico

  I requisiti per la salvaguardia della gestione autonoma devono sussistere cumulativamente; l'efficienza della gestione e la tutela del corpo idrico devono essere concretamente dimostrate.

• art. 148, comma 5, d.lgs. 152/2006, come modificato dal d.lgs. 4/2008

  L'adesione alla gestione unica del servizio idrico integrato è facoltativa [...] a condizione che gestiscano l'intero servizio idrico integrato, e previo consenso della Autorità d'ambito competente

  La deroga alla gestione unica richiede sia la gestione dell'intero servizio idrico integrato sia il previo consenso dell'Autorità d'ambito.

• art. 149-bis, comma 1, d.lgs. 152/2006

  Nel rispetto [...] del principio di unicità della gestione per ciascun ambito territoriale ottimale, delibera la forma di gestione [...] provvedendo, conseguentemente, all'affidamento del servizio

  Esprime il principio generale di unicità della gestione per ciascun ambito territoriale ottimale.

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  Le disposizioni del presente articolo non si applicano [...] agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente [...] e la salute pubblica

  Il silenzio assenso non può essere invocato per ottenere la salvaguardia della gestione autonoma di un servizio con rilevanza ambientale.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Il Comune ha invocato la disposizione per sostenere l'ammissibilità della produzione documentale in appello; il Collegio ha ritenuto la documentazione comunque priva di rilevanza dirimente, senza fondare su tale questione l'esito della controversia.

Massime di principio

• Nel servizio idrico integrato, la gestione unica e accentrata costituisce la regola, mentre la gestione autonoma comunale rappresenta un'eccezione tassativa, soggetta ai soli presupposti espressamente previsti dalla legge.
• Il rinvio dell'art. 147, comma 2-bis, lettera a), d.lgs. n. 152/2006 all'art. 148, comma 5, deve essere riferito alla formulazione di quest'ultima disposizione vigente dopo la modifica introdotta dal d.lgs. n. 4/2008; pertanto, la salvaguardia della gestione autonoma richiede la gestione dell'intero servizio idrico integrato e il previo consenso dell'Autorità d'ambito.
• L'inerzia dell'Autorità d'ambito non può integrare un consenso tacito alla gestione autonoma del servizio idrico, poiché la deroga alla gestione unitaria è tassativa e il silenzio assenso non opera nei procedimenti ambientali.
• I requisiti previsti dall'art. 147, comma 2-bis, lettera b), d.lgs. n. 152/2006 per la salvaguardia delle gestioni autonome devono sussistere congiuntamente; la sola adesione a programmi di convergenza o l'assenza di procedure d'infrazione non sostituiscono la prova concreta dell'utilizzo efficiente della risorsa e della tutela del corpo idrico.
• La presenza di perdite idriche rilevanti e la mancanza delle autorizzazioni necessarie allo scarico e al prelievo della risorsa sono elementi incompatibili con il requisito di gestione efficiente, anche se fenomeni analoghi risultano diffusi in altri territori o derivano da inerzie di altre amministrazioni.

Come è indicizzato