Sentenza n. 14828/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego di condono presentato ai sensi del d.l. n. 269/2003 e della l.r. Lazio n. 12/2004, riguardante opere realizzate al quinto e al sesto piano dell’immobile: ampliamento di un appartamento mediante chiusura e incorporazione di parte del terrazzo e trasformazione di una soffitta in spazio abitabile, con ulteriori ampliamenti e realizzazione di locali e veranda. Il diniego era motivato dal superamento del limite volumetrico di 200 metri cubi previsto per le opere di cui all’art. 2, comma 1, lett. a), l.r. Lazio n. 12/2004. Il ricorrente ha dedotto: formazione del silenzio-assenso per decorso del termine di ventiquattro mesi, pagamento delle somme dovute e presentazione della documentazione necessaria; violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, sostenendo che il diniego costituisse un tardivo annullamento in autotutela di un titolo tacitamente formatosi; lesione del legittimo affidamento, dei principi di buona fede e correttezza e del contraddittorio; difetto di motivazione e violazione dell’art. 3 l. 241/1990 e dell’art. 97 Cost.; erronea qualificazione unitaria degli abusi, che avrebbero dovuto essere distinti tra ampliamento dell’unità esistente al quinto piano e nuova costruzione residenziale al sesto piano, con applicazione dei diversi limiti volumetrici; violazione dei principi del dissenso costruttivo, dell’ottica di risultato e della prevalenza della sostanza sulla forma; violazione del buon andamento dell’amministrazione per il ritardo di circa ventuno anni nella definizione della domanda. Con motivi aggiunti ha impugnato, in via derivata, i successivi provvedimenti di sospensione dei lavori e di demolizione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha escluso la formazione del silenzio-assenso perché l’intervento non rispettava un requisito ostativo previsto direttamente dalla legge, ossia i limiti volumetrici di condonabilità. Secondo la concezione formale del silenzio-assenso, una domanda può anche essere non conforme alla legge sotto il profilo dei requisiti di validità, ma deve almeno essere astrattamente riconducibile al modello normativo; la radicale non condonabilità dell’opera per superamento dei limiti volumetrici impedisce invece la formazione del titolo tacito. Di conseguenza, il diniego è stato qualificato come provvedimento di primo grado e non come annullamento in autotutela, con esclusione dell’applicabilità dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Il Collegio ha inoltre affermato che i dinieghi di condono e gli atti repressivi dell’abusivismo edilizio sono vincolati: non richiedono una specifica comparazione tra interesse pubblico e interessi privati, né una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico concreto e attuale, e il decorso del tempo non può fondare un affidamento tutelabile alla conservazione dell’abuso. Il diniego è stato ritenuto adeguatamente motivato dal richiamo al superamento del limite volumetrico. Quanto alla qualificazione delle opere, il TAR ha ritenuto che l’istanza fosse unica e che unico fosse l’intervento edilizio, volto in entrambe le parti alla trasformazione di superfici non residenziali in superficie residenziale. Ne deriva che gli interventi dovevano essere considerati unitariamente e ricondotti all’art. 2, comma 1, lett. a), l.r. Lazio n. 12/2004, con computo complessivo della volumetria; non era possibile frazionare artificiosamente l’abuso per applicare il diverso limite previsto per le nuove costruzioni residenziali. Il principio del dissenso costruttivo non è stato ritenuto applicabile ai procedimenti di sanatoria, caratterizzati da attività vincolata. I motivi aggiunti sono stati respinti per infondatezza derivata dal rigetto del ricorso principale. Il ricorrente è stato condannato alle spese, liquidate in € 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 32, comma 37, d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  Ove nei ventiquattro mesi dalla presentazione della domanda il comune non abbia adottato un provvedimento motivato di diniego, il richiedente si intende ammesso al condono, previo pagamento degli oneri concessori.

  Il silenzio-assenso non si forma quando l’opera è radicalmente non condonabile per il superamento di un limite volumetrico previsto dalla legge.

• art. 6, comma 3, l.r. Lazio n. 12/2004

  Richiamato dal ricorrente quale fondamento del silenzio-assenso nella disciplina regionale del condono.

• art. 2, comma 1, lett. a), l.r. Lazio n. 12/2004

  Opere realizzate in assenza del o in difformità dal titolo abilitativo edilizio che non abbiano comportato un ampliamento del manufatto superiore al venti per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, superiore a 200 metri cubi.

  Le opere che comportano ampliamento della superficie residenziale devono rispettare il limite del venti per cento della volumetria originaria o, in alternativa, di 200 metri cubi; quando l’intervento è unitario, la volumetria deve essere computata complessivamente.

• art. 2, comma 1, lett. b), n. 1, l.r. Lazio n. 12/2004

  Opere di nuova costruzione a destinazione esclusivamente residenziale realizzate in assenza del o in difformità dal titolo abilitativo edilizio.

  La disciplina delle nuove costruzioni residenziali non è applicabile quando le opere, considerate nella loro effettiva funzione e nel loro collegamento, costituiscono un unitario ampliamento della superficie residenziale esistente.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica al diniego di condono quando non si è previamente formato alcun titolo tacito; il diniego è un provvedimento di primo grado e non un annullamento d’ufficio.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego è sufficientemente motivato mediante l’indicazione del superamento del limite volumetrico legalmente previsto; non occorre una motivazione ulteriore sull’interesse pubblico alla repressione dell’abuso.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento non impone, nei procedimenti di condono vincolati, una diversa motivazione né l’indicazione di soluzioni alternative all’interessato.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso su una domanda di condono edilizio non può formarsi quando l’opera è radicalmente non condonabile per il superamento di un limite volumetrico previsto direttamente dalla legge: la domanda deve essere almeno astrattamente aderente al modello normativo, mentre la non condonabilità ex lege impedisce il perfezionamento del titolo tacito.
• Il diniego di condono edilizio, in assenza di un titolo tacito previamente formatosi, è un provvedimento di primo grado e non costituisce esercizio di annullamento d’ufficio; pertanto non è soggetto ai presupposti e ai limiti dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
• I dinieghi di condono e gli atti repressivi dell’abusivismo edilizio hanno natura vincolata: non richiedono la motivazione su uno specifico interesse pubblico ulteriore rispetto al ripristino della legalità, né la comparazione con l’interesse privato o la tutela dell’affidamento maturato per effetto del decorso del tempo.
• Quando un’unica istanza riguarda opere edilizie tra loro collegate e complessivamente dirette a trasformare superfici non residenziali in superficie residenziale, gli interventi devono essere valutati unitariamente e la volumetria deve essere computata nel suo complesso; non è consentito frazionare artificiosamente l’abuso per eludere il limite volumetrico applicabile.
• Il principio del dissenso costruttivo non impone all’amministrazione di indicare soluzioni alternative nei procedimenti di condono edilizio, nei quali l’amministrazione è chiamata ad applicare vincolatamente i presupposti legali di sanabilità.

Come è indicizzato