Parere n. 861/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente, laboratorio di analisi autorizzato e accreditato con il Servizio sanitario regionale, contesta la determinazione della regressione tariffaria unica (RTU) e la conseguente richiesta di recupero relativa agli anni 2011-2016. Deduce la violazione dell'art. 3, comma 1, della legge n. 241/1990, dell'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, l'eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, la lesione del legittimo affidamento e l'ingiustizia manifesta. In particolare, sostiene che la nota del 22 dicembre 2021 motivi per relationem mediante il richiamo alle deliberazioni di definizione della RTU, adottate e comunicate a distanza di anni dagli esercizi di riferimento, e lamenta l'eccessiva dilatazione temporale tanto nella determinazione della RTU quanto nella richiesta di pagamento. Il Ministero della salute e l'ASL eccepiscono il difetto di giurisdizione, l'inammissibilità della nota quale atto endoprocedimentale non autonomamente impugnabile e la tardività del ricorso per mancata tempestiva impugnazione delle deliberazioni di definizione della RTU. La Sezione deve preliminarmente chiarire se la controversia appartenga alla giurisdizione ordinaria o amministrativa, verificando in particolare la natura e il contenuto delle deliberazioni di definizione della RTU e il ruolo dei criteri utilizzati per ripartire tra le strutture accreditate il superamento del tetto di spesa.

Il parere

La Sezione ritiene che l'affare non sia maturo per la decisione e dispone un supplemento istruttorio, lasciando impregiudicate tutte le questioni di rito e di merito. Richiama l'ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 32259 del 21 novembre 2023, secondo cui le controversie relative alle sole intimazioni di pagamento o alle modalità meramente contabili di applicazione della regressione tariffaria rientrano nella giurisdizione ordinaria, trattandosi di atti paritetici incidenti sul corrispettivo contrattuale. La Sezione rileva tuttavia che nel caso esaminato sono impugnate anche le deliberazioni di definizione della RTU e che non è chiaro se tali atti siano meramente attuativi di criteri stabiliti a monte oppure se stabiliscano, anche mediante l'istruttoria del tavolo tecnico, i criteri di riparto della regressione tra le singole strutture. Tale distinzione è decisiva per valutare la sussistenza di un esercizio di potere autoritativo e, quindi, della giurisdizione amministrativa. Il Ministero della salute dovrà integrare la relazione, acquisendo se necessario chiarimenti dalla Regione Campania e dall'ASL Napoli 3 Sud, indicando il fondamento giuridico della RTU, la fonte e il contenuto dei criteri di riparto, il rapporto tra tali criteri e le deliberazioni impugnate, l'eventuale incidenza dell'accoglimento sugli importi richiesti agli operatori non ricorrenti e la posizione di eventuali controinteressati. Dovrà inoltre chiarire se le deliberazioni siano state comunicate o pubblicate e trasmettere le pertinenti deliberazioni regionali. Il supplemento istruttorio dovrà essere depositato entro novanta giorni, previa partecipazione alle parti, cui dovrà essere assegnato un termine non inferiore a dieci giorni per osservazioni o controdeduzioni. La trattazione è rinviata a una successiva adunanza.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, l. 241/1990

  È invocato dalla ricorrente in relazione all'obbligo di motivazione della determinazione del saldo e della richiesta di recupero; la Sezione non definisce ancora nel merito la relativa censura.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  È richiamato dalla ricorrente quale parametro della disciplina dei rapporti contrattuali con le strutture private accreditate; la Sezione non ne fornisce in questa fase un'interpretazione conclusiva.

• art. 9 d.P.R. 1199/1971

  Costituisce il quadro procedurale del ricorso straordinario e dell'acquisizione del parere del Consiglio di Stato, secondo quanto emerge dalla natura dell'affare.

• ordinanza Sezioni Unite Cassazione n. 32259 del 21 novembre 2023

  "si tratta [...] di doglianze tutte vertenti sulle modalità e i tempi con cui è stata disposta la regressione tariffaria"

  La giurisdizione ordinaria sussiste quando sono contestate soltanto le modalità e i tempi di applicazione della RTU o le intimazioni di pagamento a valle, in quanto l'ASL agisce iure privatorum mediante atti paritetici incidenti sul corrispettivo contrattuale. La Sezione precisa tuttavia che occorrono ulteriori accertamenti quando siano impugnate anche le deliberazioni che definiscono la RTU.

• delibera Giunta regionale Campania n. 2451 del 1° agosto 2003

  È indicata come atto regionale che ha introdotto il meccanismo della RTU; la Sezione ne richiede la trasmissione per verificare il fondamento e i criteri del sistema.

Massime di principio

• Quando una controversia relativa alla regressione tariffaria riguarda esclusivamente le intimazioni di pagamento o le modalità contabili di applicazione di criteri già definiti, l'ASL opera in posizione paritetica e la controversia appartiene alla giurisdizione ordinaria.
• Quando sono impugnate anche le deliberazioni che definiscono la regressione tariffaria, la giurisdizione non può essere stabilita senza verificare se tali deliberazioni siano meramente esecutive di criteri predeterminati oppure se contengano scelte discrezionali o criteri nuovi di riparto tra le strutture accreditate.
• L'individuazione della giurisdizione nelle controversie sulla regressione tariffaria richiede l'esame della fonte giuridica del meccanismo, della fonte dei criteri di riparto e del rapporto tra tali criteri e gli atti con cui sono quantificati gli importi richiesti alla singola struttura.
• Quando l'eventuale accoglimento del ricorso può incidere sugli importi dovuti da operatori non ricorrenti, occorre verificare la presenza di controinteressati e la necessità della relativa notificazione.

Come è indicizzato