Sentenza n. 3181/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'accertamento comunale con cui era stata qualificata come abusiva l'occupazione del soprassuolo comunale realizzata dai viadotti autostradali e le erano stati richiesti il COSAP, l'indennità per occupazione abusiva e una sanzione amministrativa. Ha dedotto, tra l'altro, la giurisdizione del giudice amministrativo; l'intervenuta prescrizione quinquennale; l'inapplicabilità del COSAP per assenza dei relativi presupposti; l'esistenza di un autonomo titolo concessorio statale, fondato su leggi statali, per la costruzione e gestione dell'autostrada; l'assenza di un sacrificio imposto alla collettività; l'illegittimità della protrazione dell'occupazione abusiva per più annualità; l'esistenza di una causa di esclusione della responsabilità; la violazione del legittimo affidamento; la duplicazione del canone già versato allo Stato; l'assenza dei presupposti per l'indennità COSAP; nonché l'erroneità delle misurazioni e dei calcoli e il difetto di motivazione sulla metodologia di misurazione. Il TAR aveva inizialmente declinato la giurisdizione, ma il Consiglio di Stato ha annullato tale decisione con rinvio. La Corte di cassazione, a sezioni unite, ha poi confermato la giurisdizione amministrativa.

La decisione

Il TAR ha confermato la giurisdizione amministrativa, richiamando la sentenza del Consiglio di Stato e l'ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, poiché la controversia non aveva contenuto meramente patrimoniale: investiva il potere autoritativo del Comune di imporre un ulteriore titolo concessorio e il relativo canone, nonché la legittimità delle disposizioni regolamentari poste a fondamento dell'avviso. Nel merito ha ritenuto fondata e assorbente la censura relativa all'inapplicabilità del COSAP e all'insussistenza dell'occupazione abusiva. La concessione statale per la progettazione, costruzione ed esercizio dell'autostrada, fondata sulle leggi statali e sulla convenzione approvata per legge, costituisce un titolo autonomo e sufficiente a legittimare l'occupazione realizzata dall'infrastruttura autostradale. Il Comune non può imporre al concessionario un'ulteriore concessione per il soprassuolo sovrastante strade comunali, né qualificare come abusiva l'intersezione del viadotto autostradale con la viabilità comunale. Il COSAP presuppone un'occupazione di beni demaniali o patrimoniali indisponibili comunali soggetta al potere concessorio dell'ente locale; tale presupposto manca quando l'infrastruttura appartiene al demanio statale ed è stata realizzata e gestita in forza di un titolo statale. L'accoglimento di tale motivo ha assorbito le ulteriori censure. Il ricorso è stato accolto e gli atti impugnati sono stati annullati nei limiti dell'interesse fatto valere. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. 446/1997

  I comuni e le province possono, con regolamento adottato a norma dell'articolo 52, prevedere che l'occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio patrimonio indisponibile [...] sia assoggettata [...] al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa.

  Il COSAP può essere applicato alle occupazioni di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile comunale quando l'occupazione sia soggetta alla concessione dell'ente locale; non si applica a un'infrastruttura demaniale statale realizzata e gestita in forza di un autonomo titolo statale.

• art. 3 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  “occupazione di suolo pubblico”: la sottrazione, sia permanente che temporanea, di suolo pubblico all'uso comune; “suolo pubblico”: il suolo e relativo soprassuolo e sottosuolo appartenente al demanio e al patrimonio indisponibile del Comune; “concessione”: il provvedimento amministrativo con il quale viene conferito [...] l'utilizzo [...] di porzioni del suolo pubblico.

  Le definizioni regolamentari collegano l'occupazione rilevante al COSAP alla sottrazione all'uso comune di beni comunali e all'esistenza di un potere concessorio comunale.

• art. 5 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  Chiunque intenda occupare suolo pubblico deve presentare regolare istanza al Comune.

  L'obbligo di chiedere la concessione comunale non opera quando l'occupazione è già legittimata da un autonomo titolo statale e il Comune non dispone del potere di autorizzarla o negarla.

• art. 17 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  Le occupazioni realizzate senza la concessione comunale sono considerate abusive.

  La qualificazione di abusività presuppone che la concessione comunale sia necessaria e giuridicamente conseguibile; non ricorre per un'infrastruttura autostradale demaniale statale coperta da titolo concessorio statale.

• art. 22 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  Il canone è dovuto dal titolare della concessione di suolo pubblico.

  Il presupposto soggettivo del canone è il rapporto concessorio comunale relativo all'occupazione di suolo pubblico; esso non può essere applicato in assenza del potere concessorio comunale.

• art. 1 l. 729/1961

  La costruzione e l'esercizio delle autostrade che non siano già state concesse [...] sono disciplinati dalla presente legge.

  La legge statale costituisce il fondamento della disciplina e della possibile concessione statale per la costruzione e l'esercizio delle autostrade.

• art. 2 l. 187/1971

  Sarà stipulata una nuova convenzione con ciascuno degli enti concessionari di autostrade [...].

  La norma ha costituito la base per la rinnovazione o formalizzazione delle concessioni autostradali statali.

• art. 8-duodecies d.l. 59/2008, convertito dalla l. 101/2008

  La disposizione ha approvato per legge la convenzione di concessione autostradale vigente, conferendo rilievo legislativo al titolo statale della società.

• art. 1 l. 241/1990

  È stato invocato dalla ricorrente a tutela del legittimo affidamento; la relativa censura è rimasta assorbita dall'accoglimento del motivo principale.

• art. 2948 c.c.

  È stato invocato per sostenere la prescrizione quinquennale dei crediti; la relativa censura è rimasta assorbita.

• art. 28 l. 689/1981

  È stato invocato in tema di prescrizione della sanzione amministrativa; la relativa censura è rimasta assorbita.

• art. 4 l. 689/1981

  È stato invocato per una causa di esclusione della responsabilità; la relativa censura è rimasta assorbita.

• art. 3 l. 241/1990

  È stato invocato per il difetto di motivazione dell'accertamento metrico; la relativa censura è rimasta assorbita.

• art. 11 c.p.a.

  È stato richiamato nella precedente decisione sulla declinatoria di giurisdizione, ai fini della possibile riproposizione della causa davanti al giudice ordinario; la successiva decisione del Consiglio di Stato ha invece riconosciuto la giurisdizione amministrativa.

• art. 105 c.p.a.

  Ha disciplinato la rimessione della causa al giudice di primo grado dopo l'annullamento della precedente sentenza del TAR da parte del Consiglio di Stato.

• art. 79 c.p.a.

  È stato richiamato per la sospensione del processo amministrativo secondo la disciplina del codice di procedura civile.

• art. 295 c.p.c.

  Ha costituito la base della sospensione necessaria del processo in attesa della decisione della Corte di cassazione sulla giurisdizione.

Massime di principio

• Il COSAP può essere applicato soltanto quando l'occupazione riguardi beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell'ente locale e sia soggetta al potere concessorio del medesimo ente; in mancanza di tali presupposti, il regolamento comunale non può fondare né l'obbligo di pagamento né una sanzione per occupazione abusiva.
• Un'infrastruttura autostradale appartenente al demanio statale e realizzata o gestita in forza di una concessione statale fondata su legge non necessita di un'ulteriore concessione comunale per il solo fatto di sovrastare o intersecare una strada comunale o provinciale.
• La qualificazione come occupazione abusiva prevista da un regolamento comunale presuppone che il titolo comunale sia necessario e conseguibile; essa non è configurabile quando l'occupazione deriva da un autonomo titolo statale relativo a un bene demaniale statale.
• La controversia sulla richiesta di canoni o indennità rientra nella giurisdizione amministrativa quando, oltre al profilo patrimoniale, investe in via principale l'esistenza o l'esercizio del potere autoritativo dell'amministrazione e la legittimità delle disposizioni regolamentari che fondano la pretesa.

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