Sentenza n. 70/2026 - Bolzano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata e gestore uscente del servizio, ha impugnato l’aggiudicazione del Lotto 2 in favore del RTI Almaviva, chiedendo l’esclusione dell’aggiudicataria, la rinnovazione della verifica dell’anomalia, l’aggiudicazione in proprio favore, la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato e il risarcimento del danno. Ha dedotto l’illegittimità del giudizio di congruità dell’offerta per violazione degli artt. 41, comma 13, e 110 del d.lgs. 36/2023, della disciplina provinciale e della lex specialis, nonché eccesso di potere per travisamento, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità e irragionevolezza. In particolare, ha contestato: la sottostima degli aumenti salariali derivanti dai CCNL applicati; la mancata copertura dei minimi retributivi e l’erosione dell’utile; la divergenza nella quantificazione degli oneri di sicurezza; l’utilizzo di apprendisti e il presunto sotto-inquadramento di profili qualificati; la mancata considerazione dello sconto sui servizi a canone; la sottostima dei costi di presa in carico e subentro; l’insufficienza delle spese generali; la sottostima della garanzia fideiussoria; l’omessa indicazione dei costi del portale della fornitura, degli strumenti tecnologici e delle figure aggiuntive. I motivi aggiunti hanno sviluppato soprattutto le contestazioni sui rinnovi dei CCNL e sui livelli retributivi. La ricorrente ha inoltre chiesto CTU o verificazione.

La decisione

Il Tribunale ha rigettato il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha richiamato il principio secondo cui la verifica dell’anomalia deve essere globale, sintetica e non atomistica, mirando ad accertare l’affidabilità complessiva dell’offerta; il giudizio appartiene alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o arbitrarietà. Ha precisato che, in caso di esito positivo, è sufficiente una motivazione per relationem alle giustificazioni, mentre una motivazione analitica è necessaria soprattutto per il giudizio negativo di anomalia. La contestazione sugli aumenti salariali è stata respinta perché l’ipotesi di rinnovo del CCNL metalmeccanico del 22 novembre 2025 era successiva sia alla presentazione dell’offerta sia all’aggiudicazione e costituiva quindi una sopravvenienza non utilizzabile per giudicare la congruità dell’offerta secondo il quadro temporale rilevante. Eventuali maggiori oneri imprevedibili possono essere gestiti, in fase esecutiva, mediante la revisione prezzi. Le tabelle ministeriali costituiscono indici valutativi, ma non parametri inderogabili. Inoltre, la ricorrente non ha dimostrato con dati tecnici certi l’integrale erosione dell’utile, e gli aumenti avrebbero dovuto essere calcolati tenendo conto del momento effettivo della loro decorrenza. La divergenza sugli oneri di sicurezza è stata qualificata come mero refuso: il valore indicato nel conto economico risultava sostanzialmente coerente con il prodotto tra i giorni/persona dichiarati e il costo unitario indicato nei giustificativi. La censura sull’apprendistato è stata respinta perché la lex specialis non vietava tale istituto e la sola qualificazione professionale richiesta per l’esecuzione non escludeva l’utilizzo di apprendisti. La compatibilità va verificata in concreto, avuto riguardo al programma formativo e alle competenze possedute. La ricorrente non aveva fornito prova dell’assenza dei requisiti degli apprendisti né dimostrato che i relativi costi rendessero l’offerta non remunerativa. La doglianza sul sotto-inquadramento dei profili senior è stata ritenuta inammissibile e comunque non provata: mancavano una quantificazione adeguata dell’incidenza economica, la dimostrazione dell’erosione dell’utile e la produzione integrale dei CCNL privati necessari per valutare le declaratorie contrattuali. Sono state respinte anche le contestazioni sui servizi a canone e sulla presa in carico/subentro, perché fondate su stime ipotetiche, ricavate dall’esperienza della ricorrente quale gestore uscente in una diversa edizione della convenzione e in un diverso contesto tecnologico e funzionale. La giustificazione dell’aggiudicataria sul bilanciamento tra minori ricavi ed efficientamento è stata ritenuta sufficiente, anche considerando che il capitolato valorizzava il raggiungimento degli obiettivi e non il numero delle risorse impiegate. La censura sulle spese generali è stata respinta perché l’art. 32, comma 2, lett. b), d.P.R. 207/2010 riguarda gli appalti di lavori e comunque le percentuali ivi indicate non sono inderogabili. Le spese generali dipendono dall’organizzazione dell’impresa e non possono essere giudicate incongrue sulla base di parametri astratti e non dimostrati. Sono state respinte le contestazioni sulla garanzia fideiussoria, il cui importo era stato correttamente calcolato nella misura del 2% dell’importo contrattuale; quelle sul portale della fornitura, che l’aggiudicataria aveva dichiarato di avere già disponibile; quelle sugli strumenti tecnologici, potenzialmente acquisibili tramite licenze enterprise o già presenti nell’organizzazione delle imprese; e quelle sulle figure aggiuntive, basate su dati storici non sovrapponibili e non considerativi del know-how dell’aggiudicataria. Il Collegio ha infine escluso CTU e verificazione, poiché tali strumenti non possono colmare le lacune probatorie della parte né costruire la prova mancante. Le domande di tutela in forma specifica, subentro e risarcimento sono state respinte per effetto del rigetto della domanda di annullamento. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 5.000,00 per ciascuna delle due parti costituite, oltre accessori; nulla sulle spese delle mandanti non costituite.

Norme richiamate

• art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023

  La contestazione del costo della manodopera deve dimostrare concretamente la violazione dei minimi retributivi e l’incidenza della sottostima sull’affidabilità complessiva dell’offerta; nel caso esaminato tale dimostrazione è mancata.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell’anomalia è finalizzata a valutare l’affidabilità complessiva dell’offerta e non impone una valutazione atomistica delle singole voci di costo.

• art. 60 d.lgs. 36/2023

  Gli aumenti dei costi derivanti da sopravvenienze imprevedibili, come un rinnovo contrattuale successivo alla presentazione dell’offerta, possono essere gestiti mediante revisione prezzi nella fase esecutiva.

• art. 32, comma 2, lett. b), d.P.R. 207/2010

  La disposizione riguarda le spese generali negli appalti di lavori e non stabilisce, per un appalto di servizi ICT, percentuali inderogabili o automaticamente applicabili.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  “i motivi specifici su cui si fonda”

  I motivi devono essere specifici e precisare il profilo del vizio e le circostanze idonee a dimostrarne la sussistenza; deduzioni ipotetiche e apodittiche possono essere dichiarate inammissibili.

• art. 39 c.p.a.

  Il rinvio esterno consente di applicare al processo amministrativo i principi processuali civili sulla necessità che i contratti collettivi di diritto privato siano prodotti dalla parte che li invoca.

• art. 47, comma 1, d.lgs. 81/2015

  Il riferimento è utilizzato per evidenziare che l’eventuale violazione della causa formativa dell’apprendistato rileva sul piano dei rapporti di lavoro e dei rimedi previsti, ma non determina automaticamente l’esclusione dalla gara.

Massime di principio

• La verifica dell’anomalia dell’offerta deve essere svolta in modo globale e sintetico, considerando l’affidabilità complessiva della proposta e la possibile compensazione tra diverse voci di costo; il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella della stazione appaltante, salvo manifesta illogicità, irragionevolezza o arbitrarietà.
• In caso di giudizio positivo di congruità, la stazione appaltante non è tenuta a una motivazione analitica su ogni singola voce, potendo motivare per relationem mediante il richiamo alle giustificazioni dell’offerente; l’obbligo di motivazione particolarmente rigorosa opera soprattutto in caso di giudizio negativo ed esclusione.
• Ai fini della verifica dell’anomalia, gli aumenti dei costi del lavoro derivanti da un rinnovo del CCNL successivo alla presentazione dell’offerta e alla conclusione della verifica non possono essere utilizzati per dimostrare ex post l’incongruità dell’offerta, salva la possibilità di applicare in fase esecutiva il meccanismo di revisione prezzi per le sopravvenienze imprevedibili.
• Le tabelle ministeriali sui costi del lavoro costituiscono parametri o indici valutativi dell’adeguatezza dell’offerta, ma non valori inderogabili; uno scostamento da esse non determina automaticamente l’anomalia, dovendo essere dimostrato che lo scostamento sia ingiustificato e comprometta concretamente l’affidabilità complessiva dell’offerta.
• Il ricorso all’apprendistato professionalizzante non è incompatibile in via generale con l’impiego in attività qualificate: la compatibilità deve essere valutata in concreto, in relazione al programma formativo, alla qualificazione posseduta e alle mansioni da svolgere. La mera presenza di apprendisti non giustifica l’esclusione se non è dimostrata l’assenza della causa formativa o l’incidenza decisiva dei relativi costi sulla congruità dell’offerta.
• CTU e verificazione sono strumenti di valutazione di elementi già ritualmente introdotti nel processo e non possono essere utilizzati per supplire alle carenze probatorie della parte o per costruire ex novo la prova dell’asserita anomalia.

Come è indicizzato