Sentenza del 02/03/2018 n. 43 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Il Tribunale di Monza dubitava della legittimità costituzionale dell'art. 649 c.p.p., in relazione all'art. 117, primo comma, Cost. e all'art. 4 del Protocollo n. 7 CEDU. L'imputato era sottoposto a processo penale per omessa dichiarazione ai fini IRPEF e IVA, dopo essere stato già destinatario, per il medesimo fatto, di sanzioni tributarie amministrative definitive pari al 120% delle imposte evase. Poiché tali sanzioni hanno natura sostanzialmente penale secondo i criteri CEDU, il giudice riteneva possibile una violazione del divieto convenzionale di bis in idem. L'art. 649 c.p.p., però, vieta il secondo giudizio soltanto quando il primo procedimento sia terminato con una sentenza o un decreto penale irrevocabile, non quando sia concluso un procedimento amministrativo tributario.

La decisione

La Corte costituzionale non ha deciso nel merito la questione e ha ordinato la restituzione degli atti al Tribunale di Monza. La restituzione si è resa necessaria alla luce della successiva sentenza della Grande Camera EDU A e B contro Norvegia del 15 novembre 2016, che ha modificato l'interpretazione del ne bis in idem convenzionale. Il divieto non opera necessariamente quando i procedimenti penale e amministrativo siano collegati da un legame temporale e materiale sufficientemente stretto, tale da configurarli come parti di una risposta sanzionatoria unica, coordinata, prevedibile e non sproporzionata. Il giudice di merito deve quindi verificare concretamente l'esistenza di tale collegamento e rivalutare la rilevanza della questione costituzionale. La Corte ha inoltre chiarito che la definitività della sanzione amministrativa non dipende dal suo pagamento, ma dall'assenza di impugnazioni; tuttavia, nel caso concreto, la causa di non punibilità per pagamento del debito tributario non risultava applicabile perché l'eventuale pagamento sarebbe intervenuto dopo l'attività di accertamento.

Norme richiamate

• Art. 649 Codice di procedura penale

  Divieto di un secondo giudizio nei confronti di chi sia stato già giudicato con sentenza o decreto penale divenuti irrevocabili

  La disposizione, nel testo allora vigente, riguardava il solo precedente giudicato penale e non poteva essere estesa, mediante interpretazione conforme o analogia, ai casi in cui il primo procedimento fosse amministrativo tributario.

• Art. 117, primo comma, Costituzione

  È stato invocato come parametro costituzionale interposto per verificare la compatibilità dell'art. 649 c.p.p. con gli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU.

• Art. 4 del Protocollo n. 7 CEDU

  Nessuno può essere perseguito o punito penalmente per un reato per il quale è già stato assolto o condannato con sentenza definitiva

  Il divieto di bis in idem convenzionale si applica anche a sanzioni formalmente amministrative ma sostanzialmente penali. Dopo la sentenza A e B contro Norvegia, tuttavia, il divieto non opera quando i procedimenti presentano un legame materiale e temporale sufficientemente stretto.

• Art. 7 CEDU

  I criteri convenzionali consentono di qualificare come penali, indipendentemente dalla denominazione nazionale, sanzioni amministrative particolarmente afflittive e punitive, come le sovrattasse tributarie.

• Artt. 19, 20 e 21 del D.Lgs. n. 74/2000

  Il sistema tributario penale italiano prevede un principio di specialità volto a evitare il cumulo sostanziale delle sanzioni, ma consente la coesistenza e la prosecuzione di procedimenti penali e amministrativi distinti, secondo il cosiddetto doppio binario. La sanzione amministrativa può essere definitiva ma, in determinate condizioni, resta ineseguibile fino alla definizione del procedimento penale.

• Art. 5, comma 1, D.Lgs. n. 74/2000

  Prevede il reato di omessa dichiarazione quando l'omissione è finalizzata all'evasione di imposte per importi superiori alla soglia di punibilità.

• Artt. 1, comma 1, e 5, comma 1, D.Lgs. n. 471/1997

  Prevedono le sanzioni amministrative tributarie per l'omessa dichiarazione ai fini delle imposte dirette e dell'IVA.

• Art. 13 D.Lgs. n. 74/2000, come modificato dal D.Lgs. n. 158/2015

  Prevede, a determinate condizioni, una causa di non punibilità collegata all'estinzione del debito tributario, delle sanzioni e degli interessi. Non opera se il pagamento avviene dopo l'inizio dell'attività di accertamento amministrativo o del procedimento penale.

• Sentenza EDU A e B contro Norvegia, 15 novembre 2016

  Sufficiently closely connected in substance and in time

  I procedimenti sanzionatori duplici non violano necessariamente il ne bis in idem se sono sufficientemente connessi nel contenuto e nel tempo, perseguono finalità complementari, sono prevedibili e coordinati e consentono di evitare una risposta punitiva complessivamente sproporzionata.

Massime di principio

• La definitività di una sanzione amministrativa sostanzialmente penale può attivare il divieto convenzionale di bis in idem anche se la sanzione non è stata pagata: ciò che conta è che non sia più impugnabile.
• La qualificazione formale come sanzione amministrativa non è decisiva; occorre valutarne natura, finalità, severità e carattere afflittivo secondo i criteri della CEDU.
• La presenza di due procedimenti per lo stesso fatto non comporta automaticamente una violazione del ne bis in idem: bisogna verificare caso per caso il loro collegamento temporale e materiale.
• Il collegamento può sussistere quando i procedimenti perseguono finalità complementari, sono prevedibili, condividono o coordinano l'attività probatoria e la seconda sanzione tiene conto della prima.
• Se i procedimenti sono autonomi, distanziati nel tempo, non coordinati o producono una risposta complessivamente sproporzionata, il divieto di bis in idem può tornare ad applicarsi.
• Il principio di specialità e la sospensione dell'esecuzione della sanzione amministrativa possono evitare il cumulo sostanziale, ma non escludono di per sé il problema del doppio procedimento.
• In situazioni analoghe il giudice deve prima verificare l'identità del fatto e la natura sostanzialmente penale della prima sanzione, poi valutare concretamente il nesso tra i procedimenti prima di sollevare o decidere una questione di legittimità costituzionale.