Sentenza n. 3254/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

L’ART ha dedotto che il decreto interministeriale e il Piano allegato disciplinassero le sub-concessioni autostradali in contrasto con le misure regolatorie adottate dall’Autorità con le delibere n. 130/2022 e n. 1/2023. Il primo motivo denunciava violazione dell’art. 37, comma 2, lettere a) e g), del d.l. n. 201/2011, dell’art. 11, comma 5-ter, della l. n. 498/1992, delle delibere ART e degli artt. 98 e 117, comma 2, lettera e), Cost., nonché incompetenza, carenza di potere e sviamento, sostenendo il carattere esclusivo della competenza dell’ART a definire gli schemi dei bandi relativi agli affidamenti dei servizi oil e non oil nelle aree autostradali. Il secondo motivo deduceva inoltre violazione dell’art. 2, comma 6, della l. n. 481/1995, del principio di leale collaborazione, degli artt. 5 e 98 Cost., nonché difetto di motivazione e di istruttoria. Il MIT ha eccepito il difetto di legittimazione attiva dell’ART, sostenendo che la legittimazione straordinaria prevista dall’art. 37, comma 2, lettera n), del d.l. n. 201/2011 riguardasse esclusivamente il servizio taxi. Sono inoltre intervenute ad opponendum alcune associazioni e imprese operanti nel settore della ristorazione e dei servizi autostradali.

La decisione

Il TAR ha anzitutto dichiarato inammissibile, per difetto di interesse, l’intervento ad opponendum, poiché gli intervenienti non hanno dimostrato un interesse concreto, differenziato e collegato all’oggetto del giudizio né il vantaggio, anche indiretto, derivante dal rigetto del ricorso. Ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva dell’ART, distinguendo tra la legittimazione straordinaria a tutela di interessi generali prevista per il settore taxi e la legittimazione ordinaria dell’Autorità alla tutela della propria sfera di attribuzioni e dell’interesse differenziato a preservare il riparto legale delle competenze. Nel merito, ha ritenuto che l’art. 37, comma 2, lettere a) e g), del d.l. n. 201/2011 attribuisca all’ART la competenza a regolare i rapporti tra concessionari autostradali e sub-concessionari e a definire gli schemi dei bandi relativi alle gare per l’affidamento dei servizi autostradali. L’art. 11, comma 5-ter, della l. n. 498/1992 impone ai concessionari l’adozione di modelli contrattuali idonei a garantire la competitività dell’offerta, ma non attribuisce al MIT il potere di elaborare tali schemi. Neppure le disposizioni che assegnano al MIT funzioni di vigilanza e controllo sui concessionari fondano, implicitamente o indirettamente, una concorrente potestà regolamentare in materia di sub-concessioni, in mancanza di una specifica attribuzione legislativa. La competenza dell’ART è quindi esclusiva e non concorrente o residuale. Sono state annullate, nei limiti indicati in motivazione, le previsioni del Piano relative alle politiche di pricing e ai sistemi premianti, alla gestione congiunta o diretta dei servizi, all’approvazione ministeriale degli schemi di gara, alla durata delle sub-concessioni, alla valutazione dei prezzi nell’offerta tecnica, all’esclusione del corrispettivo fisso, alle modalità di svolgimento dei servizi e all’adeguamento delle condizioni economico-finanziarie delle sub-concessioni. Il secondo motivo è stato assorbito. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lettere a) e g), d.l. 201/2011, conv. l. 214/2011

  «a garantire [...] condizioni di accesso eque e non discriminatorie [...] alle reti autostradali»; «a definire gli schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i concessionari autostradali»

  Attribuisce all’ART la competenza regolatoria, ritenuta esclusiva, sui rapporti tra concessionari autostradali e sub-concessionari e sulla definizione degli schemi dei bandi per gli affidamenti dei servizi autostradali.

• art. 37, comma 2, lettera n), d.l. 201/2011, conv. l. 214/2011

  «può ricorrere al Tribunale amministrativo regionale del Lazio con riferimento alla disciplina di cui alla lettera m)»

  Riconosce una legittimazione straordinaria dell’ART con riferimento alla disciplina degli atti degli enti locali relativi al servizio taxi, senza escludere la legittimazione ordinaria dell’Autorità a difesa delle proprie attribuzioni.

• art. 11, comma 5-ter, lettera c), l. 498/1992

  «modelli contrattuali idonei ad assicurare la competitività dell’offerta in termini di qualità e disponibilità dei servizi nonché dei prezzi dei prodotti oil e non oil»

  Impone ai concessionari autostradali determinati obiettivi di competitività, ma non attribuisce al MIT la competenza a elaborare gli schemi contrattuali o dei bandi delle sub-concessioni.

• art. 11, comma 5, d.l. 216/2011, conv. l. 14/2012

  Attribuisce al MIT funzioni di vigilanza e controllo sui concessionari autostradali, senza conferire una specifica potestà regolamentare in materia di sub-concessioni.

• art. 36, comma 4, d.l. 98/2011, conv. l. 111/2011

  Rileva nel trasferimento al MIT delle funzioni di concedente e di vigilanza sulle concessioni autostradali, ma non costituisce base legale sufficiente per una competenza regolatoria ministeriale concorrente con quella dell’ART.

• art. 2, comma 6, l. 481/1995

  Richiamato nel secondo motivo, il cui esame è stato assorbito.

• delibera ART n. 130/2022

  Contiene misure regolatorie relative agli schemi dei bandi e agli affidamenti dei servizi oil e non oil nelle aree autostradali, tra cui le misure su affidamento, durata, corrispettivi, prezzi e modalità di svolgimento dei servizi.

• delibera ART n. 1/2023

  Contiene misure regolatorie relative agli schemi dei bandi per l’affidamento dei servizi di distribuzione di carburanti, gas naturale e delle attività commerciali e ristorative nelle aree autostradali; le previsioni ministeriali incompatibili sono state annullate.

Massime di principio

• Quando una legge attribuisce a un’autorità indipendente il potere di definire gli schemi dei bandi per le gare cui sono tenuti i concessionari autostradali, tale competenza comprende la regolazione dei rapporti tra concessionari e sub-concessionari e ha carattere esclusivo, salvo una specifica diversa attribuzione legislativa.
• La titolarità ministeriale delle funzioni di concedente, vigilanza e controllo sui concessionari autostradali non implica, in assenza di una puntuale norma attributiva, una potestà regolatoria concorrente o residuale sulla disciplina delle sub-concessioni.
• Una disposizione che impone ai concessionari autostradali l’adozione di modelli contrattuali idonei a garantire la competitività dell’offerta stabilisce obiettivi e vincoli sostanziali, ma non attribuisce necessariamente all’amministrazione concedente il potere di elaborare gli schemi contrattuali o di gara.
• Un’autorità indipendente è legittimata ad agire in giudizio non solo nei casi di legittimazione straordinaria espressamente previsti dalla legge per la tutela di interessi generali, ma anche in via ordinaria per difendere la propria sfera di attribuzioni e l’interesse differenziato al rispetto del riparto legale delle competenze.
• L’intervento ad opponendum è inammissibile quando il soggetto interveniente si limita a dichiarare la titolarità di situazioni giuridiche nel settore interessato, senza dimostrare un interesse concreto, differenziato e collegato all’oggetto del giudizio né il vantaggio derivante dalla reiezione del ricorso.

Come è indicizzato