Sentenza n. 454/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto due ricorsi, poi riuniti, contro i decreti di esproprio n. 0173 e n. 0174, gli avvisi di immissione in possesso, la proroga della dichiarazione di pubblica utilità relativa alle tratte B2 e C dell’autostrada Dalmine-Como-Varese-Valico del Gaggiolo e il relativo avviso di avvio del procedimento. Ha dedotto: violazione degli artt. 22 e 13 del d.P.R. n. 327/2001 e dell’art. 166, comma 4-bis, del d.lgs. n. 163/2006; invalidità derivata e difetto di motivazione; travisamento, sviamento, violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, buon andamento e imparzialità; assenza di un progetto esecutivo approvato e dei presupposti per l’adozione del decreto di esproprio con modalità semplificate; mancanza di una specifica urgenza e contestazione del numero degli espropriati; omessa indicazione nei decreti della successiva proroga del 9 gennaio 2025; illegittimità della proroga per superamento del limite complessivo di quattro anni previsto dall’art. 13, comma 5, del d.P.R. n. 327/2001; lesione delle garanzie partecipative e del diritto di difesa. Ha inoltre sostenuto che l’amministrazione non avrebbe censito né gestito adeguatamente le interferenze tra l’opera e l’attività privata esercitata sulle aree, richiamando gli artt. 170 e 171 del d.lgs. n. 163/2006 e la disciplina analoga dei successivi codici dei contratti. Con motivi aggiunti ha impugnato l’approvazione del progetto esecutivo e la consegna dei lavori, riproponendo la censura relativa alla mancata considerazione dell’attività imprenditoriale, e ha contestato i dinieghi e i silenzi diniego sull’accesso agli atti. In memoria di replica ha infine chiesto l’accertamento della decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e la retrocessione totale dei beni, oltre a una verificazione sullo stato dei luoghi.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva. Ha dichiarato improcedibile la domanda nuova di accertamento della decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e di retrocessione totale, perché proposta per la prima volta nelle memorie di replica, non notificate e senza motivi aggiunti; per la stessa ragione ha respinto la richiesta di verificazione. Ha respinto l’eccezione generale di carenza di interesse, ritenendo tempestivamente impugnata anche la nuova proroga del 9 gennaio 2025 e riconoscendo l’interesse della proprietaria a contestare atti ablativi incidenti sulla sua proprietà. Ha ritenuto ammissibile l’impugnazione dell’avviso di avvio del procedimento, poiché proposta insieme al provvedimento finale di proroga. Nel merito, ha respinto la censura sulla tardiva notificazione dei decreti: i decreti erano stati emanati il 29 novembre e l’11 dicembre 2024, quando era ancora efficace la precedente proroga, poi ulteriormente prorogata senza soluzione di continuità il 9 gennaio 2025. La notificazione successiva alla scadenza della precedente proroga non incide sulla validità degli atti. Il decreto di esproprio è infatti atto non recettizio: l’effetto traslativo si produce con la pronuncia, mentre la notificazione serve a far decorrere i termini per l’impugnazione e per l’opposizione alla stima. Ha respinto anche le censure relative alla mancata approvazione del progetto esecutivo e all’assenza dei presupposti dell’art. 22 del d.P.R. n. 327/2001. L’approvazione del progetto esecutivo non è condizione necessaria per l’emanazione del decreto di esproprio, essendo sufficiente il progetto definitivo; inoltre, dagli atti risultava comunque adottato il progetto esecutivo incidente sulle aree della ricorrente. L’opera era un’infrastruttura strategica ai sensi della legge n. 443/2001 e il numero complessivo dei destinatari della procedura era superiore a cinquanta, sicché operava l’art. 22, comma 2, del d.P.R. n. 327/2001, senza necessità di ulteriori specifiche ragioni di urgenza. Il numero rilevante era quello complessivo degli espropriati individuati dalla dichiarazione di pubblica utilità e dalle proroghe, non quello residuo relativo alla singola tratta. Ha respinto la censura sull’omessa menzione della proroga del 9 gennaio 2025, perché successiva all’emanazione dei decreti e quindi non poteva essere indicata negli stessi; questi ultimi trovavano il proprio presupposto nella proroga allora vigente. Ha respinto la contestazione della proroga, ritenendo applicabile, quale disciplina speciale per le opere strategiche, l’art. 166, comma 4-bis, del d.lgs. n. 163/2006, in deroga all’art. 13, commi 4 e 5, del d.P.R. n. 327/2001. Tale disposizione non limita il numero delle proroghe, ma soltanto la durata di ciascuna proroga a un massimo di due anni, imponendo comunque la sussistenza di casi di forza maggiore o di altre giustificate ragioni adeguatamente motivate. Nel caso concreto tali ragioni risultavano dalla relazione istruttoria e dal provvedimento, che richiamavano la complessità dell’opera, il contenzioso sul contraente generale, la progettazione esecutiva, il coordinamento con gli enti territoriali, attività di enti terzi e il rinvenimento di terreni inquinati o sottoposti a sequestro. Ha ritenuto rispettate le garanzie partecipative, poiché, essendo superiori a cinquanta i destinatari, l’avviso era stato pubblicato su quotidiani a diffusione nazionale e locale ai sensi dell’art. 11, comma 2, del d.P.R. n. 327/2001. Ha inoltre escluso la fondatezza delle questioni di costituzionalità prospettate. La censura sulle interferenze è stata dichiarata inammissibile e comunque infondata: gli artt. 170 e 171 del d.lgs. n. 163/2006 riguardano interferenze tra l’opera e reti o opere destinate a pubblico servizio gestite da enti, non la proprietà privata espropriata. Inoltre, il programma di risoluzione delle interferenze era parte del progetto definitivo approvato dal CIPE nel 2009 e avrebbe dovuto essere contestato tempestivamente insieme a tale atto. La scelta del tracciato rientra nell’ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile solo per illogicità, travisamento o contraddittorietà. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili perché riproducevano la censura già proposta e non dimostravano che sulle aree espropriate fosse effettivamente esercitata l’attività d’impresa: il verbale indicava un deposito di inerti e mezzi presenti su un terreno vicino. Le domande di accesso erano già state respinte con precedenti ordinanze cautelari ex art. 116, comma 2, c.p.a. Il TAR ha quindi respinto in parte e dichiarato inammissibili in parte i ricorsi introduttivi, dichiarato inammissibili i motivi aggiunti e compensato integralmente le spese.

Norme richiamate

• art. 22 d.P.R. 327/2001

  Il decreto di esproprio può essere emanato senza particolari indagini o formalità nei casi previsti dal comma 2, tra cui gli interventi di cui alla legge n. 443/2001 e le procedure con numero di destinatari superiore a 50.

  Per le infrastrutture strategiche e per le procedure con più di cinquanta destinatari, l’adozione semplificata del decreto non richiede la dimostrazione di ulteriori specifiche ragioni di urgenza.

• art. 13, commi 4 e 5, d.P.R. 327/2001

  Il limite massimo per le proroghe previsto dal vigente art. 13, comma 5, è individuato in un periodo complessivo non superiore a quattro anni.

  Il limite generale non si applica alle opere strategiche disciplinate dalla speciale previsione dell’art. 166, comma 4-bis, del d.lgs. n. 163/2006.

• art. 166, comma 4-bis, d.lgs. 163/2006

  Il decreto di esproprio può essere emanato entro il termine di sette anni [...] La proroga può essere disposta prima della scadenza del termine e per un periodo di tempo che non supera i due anni. La disposizione [...] deroga alle disposizioni dell’articolo 13, commi 4 e 5, del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327.

  La disposizione speciale per le opere strategiche consente più proroghe, ciascuna non superiore a due anni, purché adottate prima della scadenza e fondate su casi di forza maggiore o altre giustificate ragioni puntualmente motivate.

• art. 11, comma 2, d.P.R. 327/2001

  Allorché il numero dei destinatari sia superiore a 50, l’avviso di avvio del procedimento è comunicato su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale.

  La pubblicazione su quotidiani nazionali e locali sostituisce la comunicazione individuale nei procedimenti ablatori con più di cinquanta destinatari.

• art. 170 d.lgs. 163/2006

  Il progetto preliminare è rimesso [...] agli enti gestori delle interferenze [...] Il progetto definitivo è corredato dalla indicazione delle interferenze [...] e dal programma degli spostamenti e attraversamenti.

  La disciplina riguarda le interferenze tra l’infrastruttura e reti o opere destinate a pubblico servizio gestite da enti, non la mera presenza di proprietà private interessate dall’esproprio.

• art. 171 d.lgs. 163/2006

  Gli enti gestori delle reti e opere destinate al pubblico servizio [...] hanno l’obbligo di cooperare alla realizzazione della stessa con le modalità previste dall’articolo 170.

  La cooperazione prevista dalla norma grava sugli enti gestori di reti o opere pubbliche interferenti.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  Le istanze di accesso proposte nel corso del giudizio erano già state decise e respinte con specifiche ordinanze della Sezione.

• art. 66 c.p.a.

  La richiesta di verificazione è stata respinta perché collegata a una domanda nuova e tardivamente proposta.

• art. 46 d.P.R. 327/2001

  La domanda di retrocessione totale è stata dichiarata improcedibile perché introdotta tardivamente e irritualmente in memoria di replica.

• art. 34 c.p.a.

  La domanda di accertamento della decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e di retrocessione, formulata per la prima volta in memoria di replica, ha ampliato il thema decidendum senza il rispetto del contraddittorio.

Massime di principio

• Il decreto di esproprio è un atto non recettizio: l’effetto traslativo della proprietà si produce con la sua emanazione, indipendentemente dalla successiva notificazione; la notificazione rileva principalmente ai fini della conoscenza dell’atto e della decorrenza dei termini per l’impugnazione e per l’opposizione alla stima.
• Per l’adozione del decreto di esproprio non è indispensabile l’approvazione del progetto esecutivo: è sufficiente il progetto definitivo, la cui approvazione reca la dichiarazione di pubblica utilità e definisce i caratteri complessivi non più modificabili dell’opera.
• Quando l’opera rientra tra le infrastrutture strategiche previste dalla legge n. 443/2001 oppure la procedura espropriativa coinvolge più di cinquanta destinatari, l’art. 22, comma 2, del d.P.R. n. 327/2001 consente l’adozione del decreto senza particolari indagini o formalità, senza necessità di motivare ulteriormente una specifica urgenza dei lavori.
• Per le opere strategiche soggette all’art. 166, comma 4-bis, del d.lgs. n. 163/2006, la disciplina speciale prevale sul limite generale dell’art. 13, comma 5, del d.P.R. n. 327/2001: possono essere disposte più proroghe della dichiarazione di pubblica utilità, ciascuna non superiore a due anni, purché adottate prima della scadenza e sorrette da forza maggiore o da altre giustificate ragioni adeguatamente e puntualmente motivate.
• Nel procedimento di proroga della dichiarazione di pubblica utilità con più di cinquanta destinatari, la pubblicazione dell’avviso di avvio su quotidiani a diffusione nazionale e locale costituisce modalità legale di comunicazione, idonea a sostituire la notifica individuale e a garantire la partecipazione procedimentale.
• Le censure relative al censimento e alla risoluzione delle interferenze attinenti alla localizzazione dell’infrastruttura devono essere proposte tempestivamente contro l’atto di approvazione del progetto definitivo che ha approvato il relativo programma; non possono essere dedotte per la prima volta contro i successivi decreti di esproprio. La scelta del tracciato è espressione di ampia discrezionalità amministrativa ed è sindacabile solo per illogicità, travisamento o contraddittorietà.

Come è indicizzato