Sentenza n. 108/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno chiesto l’accertamento della responsabilità delle amministrazioni resistenti per non avere tempestivamente avviato le procedure di concertazione e negoziazione finalizzate all’istituzione della previdenza complementare per il comparto difesa e sicurezza, nonché la condanna al risarcimento del danno patrimoniale conseguente alla mancata disponibilità di una forma pensionistica integrativa. Hanno sostenuto che tale attivazione fosse imposta dall’art. 26, comma 20, della legge n. 448/1998 e dall’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 252/2005, anche in comparazione con quanto avvenuto per i lavoratori privati e per i dipendenti pubblici contrattualizzati. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di legittimazione e di interesse ad agire e hanno chiesto il rigetto. Il giudizio ha inoltre considerato il rilievo di una decisione del Comitato europeo dei diritti sociali relativa alla mancata attuazione della previdenza complementare nel comparto sicurezza.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare ha ritenuto inammissibili le domande per difetto di legittimazione attiva: la contestazione dell’eventuale omissione nell’avvio delle procedure di concertazione spetta, al più, alle organizzazioni sindacali e agli organismi rappresentativi titolari della partecipazione ai relativi procedimenti, mentre i singoli militari hanno soltanto un interesse indiretto e potenziale all’entrata in vigore del regime previdenziale. Essi non sono titolari di un interesse personale, concreto e attuale direttamente tutelato dalla norma attributiva del potere. Il Collegio ha comunque esaminato la fondatezza delle pretese, escludendola. La disciplina vigente rimette l’istituzione delle forme pensionistiche complementari a procedure di negoziazione e concertazione e non attribuisce alle singole amministrazioni un autonomo potere-dovere di provvedere unilateralmente; inoltre, non stabilisce un termine di conclusione la cui scadenza possa integrare un ritardo o un inadempimento risarcibile. Ne consegue che non è ravvisabile una condotta antigiuridica, né un obbligo amministrativo autonomo il cui mancato adempimento possa fondare la responsabilità risarcitoria. La dedotta disparità di trattamento rispetto ai dipendenti pubblici contrattualizzati è stata esclusa in ragione della diversa disciplina delle fonti e del necessario coinvolgimento della contrattazione o concertazione, cui l’amministrazione non può sostituirsi. La decisione del Comitato europeo dei diritti sociali è stata ritenuta priva di effetto diretto sul giudizio, trattandosi di una procedura suscettibile di condurre a una raccomandazione non vincolante. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 26, comma 20, l. 448/1998

  ai fini dell'armonizzazione al regime generale del trattamento di fine rapporto e dell'istituzione di forme di previdenza complementare dei dipendenti pubblici, le procedure di negoziazione e di concertazione [...] potranno definire [...] l'istituzione di forme pensionistiche complementari

  La disposizione rimette alle procedure di negoziazione e concertazione la possibile istituzione delle forme pensionistiche complementari e non configura un autonomo obbligo unilaterale delle amministrazioni.

• art. 3, comma 2, d.lgs. 252/2005

  per il personale dipendente di cui all'articolo 3, comma 1, del medesimo decreto legislativo, le forme pensionistiche complementari possono essere istituite secondo le norme dei rispettivi ordinamenti ovvero, in mancanza, mediante accordi tra i dipendenti stessi promossi da loro associazioni

  Per il personale non contrattualizzato, la previdenza complementare deve essere istituita secondo le norme dell’ordinamento o mediante accordi, non per effetto di un obbligo unilaterale dell’amministrazione.

• art. 59, comma 56, l. 449/1997

  per favorire il processo di attuazione [...] viene prevista la possibilità di richiedere la trasformazione dell'indennità di fine servizio in trattamento di fine rapporto

  La norma favorisce il processo di attuazione della previdenza complementare e rinvia alla specifica trattativa con le organizzazioni sindacali per la definizione delle modalità applicative.

• art. 67 d.P.R. 254/1999

  le procedure di negoziazione e di concertazione [...] provvedono a definire: a) la costituzione di uno o più fondi nazionali pensione complementare [...]

  Per le Forze armate e di polizia, le procedure di negoziazione e concertazione devono definire gli elementi essenziali del fondo, dei contributi e della trasformazione della buonuscita, confermando l’assenza di un potere autonomo dell’amministrazione.

• art. 7 d.lgs. 195/1995

  La disciplina delle procedure di concertazione per il personale delle Forze armate e delle Forze di polizia costituisce il quadro procedurale cui è rimessa l’istituzione della previdenza complementare.

• art. 12 Carta sociale europea

  La decisione del Comitato europeo dei diritti sociali relativa alla sua asserita violazione non produce effetti diretti vincolanti nel giudizio risarcitorio.

• art. E Carta sociale europea

  Il richiamo alla disposizione non incide sull’esito del giudizio, poiché la procedura davanti al Comitato europeo dei diritti sociali può condurre a una raccomandazione non vincolante.

Massime di principio

• I singoli dipendenti pubblici non sono legittimati a contestare direttamente l’omessa attivazione di procedure finalizzate all’adozione di una disciplina normativa generale, quando la legge attribuisce la partecipazione al procedimento a organizzazioni sindacali o organismi rappresentativi e riconosce ai dipendenti soltanto un interesse indiretto e potenziale.
• Quando la legge rimette l’istituzione della previdenza complementare del personale non contrattualizzato a procedure di negoziazione o concertazione, le singole amministrazioni non hanno un autonomo obbligo di provvedere unilateralmente né possono sostituirsi alle parti rappresentative nella definizione della disciplina.
• In assenza di un termine normativamente previsto per la conclusione delle procedure di negoziazione o concertazione, la mancata istituzione della previdenza complementare non integra, di per sé, un ritardo amministrativo o una condotta antigiuridica risarcibile.
• La domanda risarcitoria proposta dai singoli dipendenti per la mancata istituzione della previdenza complementare è infondata se manca un obbligo giuridico autonomo dell’amministrazione e, quindi, non è configurabile l’antigiuridicità della condotta, il danno risarcibile e il nesso fondato sull’inadempimento amministrativo.
• Le valutazioni e le raccomandazioni del Comitato europeo dei diritti sociali nell’ambito della procedura di reclamo collettivo non producono effetto diretto vincolante nel giudizio amministrativo risarcitorio, né superano le condizioni interne di legittimazione e di fondatezza dell’azione.

Come è indicizzato