Parere n. 1303/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario, con istanza di sospensione, proposto, con presentazione diretta ex art.11, comma 2, d.P.R. n.1199 del 1971, dal signor -O-OMISSIS-SSIS- contro la Prefettura di -O-OMISSIS-SSIS- ed il Ministero dell’interno per l’annullamento del decreto prot. P--O-OMISSIS-SSIS-/L/Q/2025/100283 del 5 settembre 2025 di revoca del nulla osta per lavoro subordinato.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del decreto del 5 settembre 2025 di revoca del nulla osta per lavoro subordinato
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta per lavoro subordinato, deducendo, da un lato, la violazione dell’art. 22 del d.lgs. n. 286/1998 e dell’art. 42 del decreto-legge n. 73/2022, nonché eccesso di potere, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, sostenendo che la competenza dello Sportello unico avrebbe dovuto essere determinata in base al luogo di destinazione del lavoratore e non alla sede legale del datore di lavoro. Dall’altro lato, ha dedotto la violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990, lamentando il contrasto della revoca, intervenuta circa cinque mesi dopo il rilascio automatico del nulla osta, con il legittimo affidamento e con i doveri di collaborazione, correttezza e buona fede, nonché l’omessa ponderazione tra l’interesse pubblico e il pregiudizio arrecato al lavoratore. La Sezione ha inoltre rilevato preliminarmente che il provvedimento impugnato era plurimotivato e che il ricorso non contestava tutte le autonome ragioni poste a fondamento della revoca.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso inammissibile per difetto di interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a., in quanto il decreto impugnato era fondato su una pluralità di motivazioni autonome e il ricorrente non le aveva contestate integralmente. L’eventuale accoglimento delle censure proposte non avrebbe quindi potuto procurare l’annullamento del provvedimento, sorretto da una distinta ragione non tempestivamente impugnata. In ogni caso, la Sezione ha ritenuto i motivi infondati. L’art. 22, comma 2, del d.lgs. n. 286/1998 individua tassativamente gli Sportelli unici competenti in relazione alla Provincia di residenza del datore di lavoro, alla Provincia in cui ha sede legale l’impresa o alla Provincia in cui avrà luogo la prestazione lavorativa. Nel caso concreto tale disciplina non era stata rispettata. Il sistema telematico non determina automaticamente lo Sportello unico competente, ma quest’ultimo è individuato sulla base delle informazioni inserite dal richiedente. Inoltre, la documentazione prodotta dal datore di lavoro era inizialmente carente e successivamente contraddittoria quanto alla sede legale, al luogo di lavoro e alla sistemazione alloggiativa. La presentazione di un elevatissimo numero di domande da parte di un’impresa di ridotte dimensioni ha ulteriormente caratterizzato il quadro istruttorio. La revoca del nulla osta è stata pertanto ritenuta legittima. Il parere conclusivo è di inammissibilità e, comunque, infondatezza del ricorso.
Osservazioni
Plurimotivazione e difetto di interesse
Il provvedimento impugnato era fondato su una pluralità di motivazioni autonome. Il ricorso che non contesta tutte le autonome ragioni giustificatrici dell’atto è inammissibile per difetto di interesse, poiché l’eventuale accoglimento delle censure proposte non consentirebbe comunque di ottenere l’annullamento del provvedimento sorretto dalla motivazione rimasta incontestata.
Competenza dello Sportello unico per l’immigrazione
Ai sensi dell’art. 22, comma 2, del d.lgs. n. 286/1998, la richiesta di nulla osta deve essere trasmessa allo Sportello unico della Provincia di residenza del datore di lavoro, di quella in cui ha sede legale l’impresa o di quella in cui avrà luogo la prestazione lavorativa. Nel caso concreto le modalità di individuazione della competenza territoriale previste dalla legge non risultavano rispettate.
Funzionamento della procedura telematica
La procedura telematica effettua controlli preliminari sui dati dell’impresa tramite interazione con la Camera di commercio, ma non individua automaticamente lo Sportello unico territorialmente competente. Tale individuazione dipende dalle informazioni inserite dal compilatore o richiedente.
Documentazione carente e contraddittoria
La revoca risultava ulteriormente giustificata dalla documentazione prodotta dal datore di lavoro, inizialmente carente e poi contraddittoria in ordine alla sede legale della società, al luogo di svolgimento della prestazione lavorativa e alla sistemazione alloggiativa del lavoratore.
Legittimo affidamento e buona fede
Le censure fondate sul legittimo affidamento, sui doveri di collaborazione, correttezza e buona fede e sull’omessa ponderazione degli interessi sono state ritenute infondate, anche perché la violazione dei criteri legali di competenza e le anomalie documentali giustificavano la revoca del nulla osta.
Norme richiamate
art. 11, comma 2, d.P.R. n. 1199/1971
La disposizione è richiamata quale base per la presentazione diretta del ricorso straordinario.
art. 22, comma 2, d.lgs. n. 286/1998
La norma individua gli Sportelli unici per l’immigrazione territorialmente competenti per la richiesta di nulla osta al lavoro subordinato, facendo riferimento alla Provincia di residenza del datore di lavoro, a quella della sede legale dell’impresa o a quella in cui si svolgerà la prestazione lavorativa.
art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.
La disposizione fonda la declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse, conseguente alla mancata impugnazione di tutte le autonome ragioni poste a fondamento di un provvedimento plurimotivato.
art. 42 del decreto-legge n. 73/2022
La disposizione è richiamata dal ricorrente, ma il parere non sviluppa una distinta interpretazione della stessa.
art. 97 Cost.
La disposizione è richiamata dal ricorrente in relazione ai principi di imparzialità e buon andamento; il parere non riconosce una violazione di tali principi.
art. 1, comma 2-bis, legge n. 241/1990
La disposizione è richiamata in relazione ai doveri di collaborazione, correttezza e buona fede dell’amministrazione; le relative censure sono ritenute infondate.
Massime di principio
- Quando un provvedimento amministrativo è fondato su una pluralità di motivazioni autonome, il ricorso che non contesta tutte le ragioni giustificatrici è inammissibile per difetto di interesse, perché l’eventuale accoglimento delle censure proposte non potrebbe comunque condurre all’annullamento dell’atto sorretto dalla motivazione rimasta incontestata.
- Nella procedura telematica per il rilascio del nulla osta al lavoro subordinato, i controlli automatici sui dati dell’impresa non equivalgono all’individuazione automatica dello Sportello unico territorialmente competente; quest’ultima dipende dalle informazioni fornite dal richiedente.
- I criteri di competenza territoriale stabiliti dall’art. 22, comma 2, del d.lgs. n. 286/1998 devono essere rispettati dal datore di lavoro nella presentazione della richiesta di nulla osta; la loro violazione può legittimare la revoca del nulla osta già rilasciato.
- La documentazione carente o contraddittoria su sede dell’impresa, luogo di lavoro e sistemazione alloggiativa può costituire elemento istruttorio idoneo a sostenere la revoca del nulla osta per lavoro subordinato, soprattutto se inserita in un quadro complessivo di anomalie rilevate dall’amministrazione.
Revoca del nulla osta per lavoro subordinato e ricorso straordinario
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da un cittadino straniero contro la Prefettura competente e il Ministero dell’interno per l’annullamento del decreto di revoca del nulla osta per lavoro subordinato. La Sezione Prima ha concluso per l’inammissibilità del ricorso e, comunque, per la sua infondatezza.
Premesse e svolgimento della vicenda
Una società aveva presentato allo Sportello unico per l’immigrazione una richiesta di nulla osta in favore del ricorrente. Il nulla osta era stato rilasciato automaticamente e il lavoratore era entrato in Italia. Successivamente, lo Sportello unico aveva comunicato l’avvio del procedimento di revoca. Dopo il deposito di documentazione integrativa ritenuta non confacente, l’amministrazione aveva adottato il decreto di revoca, rilevando sia l’esistenza di un parere ostativo dell’Ispettorato territoriale del lavoro sia l’incompetenza territoriale dello Sportello unico.
Motivi del ricorso
Il ricorrente ha sostenuto che la competenza territoriale dovesse essere determinata in base al luogo di destinazione del lavoratore e non alla sede legale del datore di lavoro. Ha inoltre affermato che la procedura telematica avrebbe automaticamente indirizzato la domanda allo Sportello unico competente.
Con un secondo ordine di censure, ha dedotto la violazione dei principi di imparzialità, buon andamento, collaborazione, correttezza e buona fede, nonché del legittimo affidamento. Secondo il ricorrente, la revoca, intervenuta circa cinque mesi dopo il rilascio automatico del nulla osta, avrebbe richiesto una motivazione rafforzata e una specifica comparazione tra l’interesse pubblico alla corretta ripartizione della competenza e il pregiudizio arrecato al lavoratore.
Plurimotivazione e inammissibilità
La Sezione ha preliminarmente qualificato il decreto impugnato come atto plurimotivato, fondato su una pluralità di ragioni autonome. In base al principio richiamato dalla Sezione, il ricorso che non contesta tutte le motivazioni autonome di un provvedimento è inammissibile per difetto di interesse ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.
L’eventuale accoglimento delle censure rivolte contro alcune ragioni dell’atto non potrebbe infatti determinare l’annullamento del provvedimento, se permane una distinta causa giustificatrice non impugnata. La Sezione ha escluso che le contestazioni formulate dal ricorrente potessero essere interpretate come una censura implicita delle ulteriori motivazioni dell’atto, trattandosi di profili distinti. È stato richiamato, quale precedente, Cons. Stato, Sez. VI, 30 giugno 2022, n. 5453.
Competenza territoriale e procedura telematica
Nel merito, la Sezione ha ritenuto infondata la tesi secondo cui il sistema telematico avrebbe automaticamente individuato lo Sportello unico competente. La procedura effettua controlli preliminari, tramite interazione con la Camera di commercio, sui dati essenziali dell’impresa, quali iscrizione, partita IVA e localizzazione delle sedi. Non determina però automaticamente lo Sportello unico competente, che viene individuato sulla base delle informazioni inserite dal compilatore o richiedente.
L’art. 22, comma 2, del d.lgs. n. 286/1998 stabilisce che la richiesta nominativa di nulla osta deve essere trasmessa allo Sportello unico della Provincia di residenza del datore di lavoro, della Provincia in cui ha sede legale l’impresa oppure della Provincia in cui avrà luogo la prestazione lavorativa. Secondo la Sezione, nel caso concreto tali criteri non erano stati rispettati e la violazione delle modalità legali di presentazione aveva legittimamente determinato la revoca del nulla osta.
Anomalie documentali e istruttoria amministrativa
La relazione ministeriale aveva evidenziato che la documentazione presentata dal datore di lavoro era inizialmente carente e successivamente contraddittoria. In particolare, risultavano divergenti le indicazioni relative alla sede legale della società, al luogo di svolgimento della prestazione lavorativa e alla sistemazione alloggiativa del lavoratore.
La Sezione ha inoltre valorizzato il numero particolarmente elevato di domande presentate dal datore di lavoro nell’anno 2025 rispetto alle dimensioni dichiarate dell’impresa, al numero dei dipendenti e al fatturato indicato. Tali elementi avevano contribuito al quadro istruttorio posto a fondamento della revoca e avevano determinato anche una segnalazione alla Procura della Repubblica.
Legittimo affidamento e buona fede
Le doglianze relative al legittimo affidamento e ai doveri di collaborazione, correttezza e buona fede dell’amministrazione sono state ritenute infondate. La Sezione ha confermato che la violazione dei criteri legali di competenza territoriale, unitamente alle carenze e contraddizioni documentali rilevate, rendeva legittima la revoca del nulla osta.
Conclusione
Il Consiglio di Stato ha espresso il parere che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse, in ragione della mancata contestazione di tutte le autonome motivazioni del provvedimento impugnato, e comunque infondato nel merito.
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