Cassazione Civile, Sentenza n. 23767/2023 del 03/08/2023

Esito

La controversia

La società contestava l'applicabilità dell'addizionale regionale sui canoni di concessione demaniale per l'anno 2006 sostenendo che il canone preso a base imponibile era stato discrezionalmente determinato dall'Autorità Portuale di Livorno con un provvedimento amministrativo e non da legge; perciò, argomentava, non poteva costituire base imponibile per un tributo regionale. La ricorrente deduceva violazioni della riserva di legge (art. 23 Cost.), discriminazioni e violazioni degli artt. 3, 53 e 117 Cost., nonché la contrarietà dell'atto impositivo per difetto di motivazione e per mancata allegazione dell'atto concessorio; chiedeva altresì la declaratoria di incostituzionalità dell'art. 6 della L.R. Toscana n.57/1998 nella parte in cui legittimerebbe l'intervento regionale.

La decisione

Il ricorso è stato respinto. La Corte ha ritenuto che, per l'annualità considerata, il tributo rientrasse nella titolarità dello Stato pur essendo gestito dalle Regioni, che la riserva (relativa) di legge era rispettata in quanto la legge statale (L. n.281/1970 e norme collegate) aveva fissato presupposto impositivo, soggetti passivi, base imponibile e limiti; che l'art.7 del D.L. 5/10/1993 consente all'Autorità portuale di determinare la base imponibile con normativa secondaria purché non siano applicati canoni inferiori ai minimi di legge; che la trasformazione del tributo in "tributo proprio" dal 1/1/2013 (D.Lgs. n.68/2011) non ha efficacia retroattiva e non incide sull'annualità 2006; la Corte ha inoltre ritenuto non decisiva la mancata allegazione dell'atto concessorio nell'avviso, poiché il provvedimento impositivo forniva informazioni sufficienti e l'atto era noto al destinatario. Le questioni di incostituzionalità proposte non sono state ritenute fondate e non sono state sollevate in via incidentale.

Norme richiamate

• Legge 16 maggio 1970, n. 281

  Individua il presupposto impositivo (concessioni su beni demaniali), i soggetti passivi e la base imponibile (il canone di concessione); fissa limiti e criteri direttivi che soddisfano la riserva relativa di legge.

• D.L. 5 ottobre 1993, n. 400 (conv. con modificazioni nella L. 4 dicembre 1993, n. 494)

  Consente agli enti/autorità portuali di adottare criteri diversi per la determinazione dei canoni marittimi purché non si applichino canoni inferiori ai minimi previsti dalla disciplina statale; la Corte lo ritiene compatibile con la riserva di legge quando la legge fissa i criteri generali e sono garantite tutele contro l'arbitrio amministrativo.

• D.Lgs. 6 maggio 2011, n. 68

  Ha trasformato, con decorrenza 1° gennaio 2013, il tributo in "tributo proprio regionale"; la Corte rileva che tale trasformazione è operativa dal 2013 e non ha effetto retroattivo sulle annualità pregresse (es. 2006).

• Legge regionale Toscana 30 dicembre 1971, n. 2

  art. 1 (comma 3 richiamato)

  Ha recepito la normativa statale istituendo l'imposta regionale commisurata al canone; fissa la percentuale/aliquota e conforma la disciplina regionale alla legge statale.

• Legge regionale Toscana 11 agosto 1995, n. 85

  Per il demanio marittimo ha stabilito la commisurazione dell'imposta (es. 15% del canone statale), contribuendo a definire la base e l'aliquota regionale applicabile.

• Legge regionale Toscana 27 dicembre 2012, n. 77

  Ha introdotto, con effetto dal 2013, esenzioni e disposizioni che eliminano l'applicazione del tributo per alcune autorità portuali; la Corte sottolinea la natura non retroattiva di tale scelta politica/finanziaria regionale.

• Legge 28 gennaio 1994, n. 84

  art. 18 e altri riferimenti al riordino portuale

  Riordina la materia portuale e attribuisce autonomia alle autorità portuali; tale autonomia nella determinazione dei canoni non esclude la riconducibilità dei canoni al presupposto impositivo stabilito dalla legge statale.

• Costituzione della Repubblica Italiana

  artt. 3, 23, 53, 117 (2° comma, lett. e)), art. 111

  Art. 23: la riserva di legge è relativa; la Corte ritiene rispettata la riserva quando la legge fissa criteri direttivi e tutele e l'amministrazione completa con atti tecnici entro quei parametri. Art. 117(2)(e): competenze legislative dello Stato in materia tributaria non sono state violate dalla disciplina applicata per l'annualità in oggetto. Artt. 3 e 53: questioni di disparità di trattamento e capacità contributiva non ritenute fondate nel contesto esaminato. Art. 111: ragionevole durata del processo e limiti all'istruttoria/cassazione con rinvio.

Massime di principio

• Se la legge statale definisce il presupposto impositivo, i soggetti passivi, la base imponibile e limiti/criteri generali, la determinazione quantitativa del canone da parte di un'autorità amministrativa secondaria (es. autorità portuale) è compatibile con la riserva relativa di legge, purché esistano criteri e tutele che impediscano scelte amministrative arbitrarie.
• La possibilità per enti amministrativi di fissare canoni diversificati non equivale a una liberalità totale: la misura non può essere inferiore ai minimi stabiliti e rimane sindacabile in sede giurisdizionale per eccesso di potere o violazione dei criteri di ragionevolezza e proporzionalità.
• La trasformazione normativa di un tributo (es. da "tributo proprio derivato" a "tributo proprio" delle Regioni) opera nella decorrenza stabilita dalla norma e non incide retroattivamente sulle annualità pregresse.
• L'omessa allegazione in un atto impositivo dell'atto amministrativo a monte non sempre comporta la nullità se l'avviso contiene elementi sufficienti a individuare la pretesa e il destinatario era in concreto a conoscenza dell'atto; tuttavia l'interessato conserva il rimedio giurisdizionale per impugnare la determinazione amministrativa del canone.
• Per sollevare con successo questioni di illegittimità costituzionale in materia tributaria è necessario dimostrare che la legge statale non ha fornito criteri direttivi sufficienti o che l'attività amministrativa ha travalicato i limiti fissati, non basta l'asserita discrezionalità nell'applicazione del canone.
• Le scelte legislative regionali che incidono su tributi possono riflettere opzioni di politica fiscale (esenzioni o soppressione dal 2013 in poi) ma non comportano automaticamente la riconoscenza dell'infondatezza di pretese impositive relative ad annualità anteriori alla modifica.