Sentenza n. 451/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il consorzio, secondo classificato nella comparazione regionale tra due proposte per la realizzazione di una Comunità Riabilitativa Assistenziale Psichiatrica per pazienti autori di reato ad elevata complessità, aveva impugnato il parere regionale favorevole alla proposta della società prima classificata e, con motivi aggiunti, il permesso di costruire, l'autorizzazione alla realizzazione della struttura e la nota dell'ASL relativa alla verifica dei requisiti. Deduceva che la proposta della società avrebbe dovuto essere esclusa perché il 50% della superficie sarebbe stato collocato in un piano interrato, in violazione della disciplina regionale e dei requisiti strutturali, igienico-sanitari e di sicurezza; contestava inoltre la valutazione comparativa, i punteggi attribuiti, l'istruttoria e la motivazione. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo inidonea la collocazione dei locali e viziata la comparazione. La società appellante ha dedotto, tra l'altro, il difetto di interesse del ricorrente di primo grado, l'erronea qualificazione dei locali come interrati, l'uso improprio e valutativo della verificazione, il recepimento acritico delle conclusioni del verificatore, l'erronea valutazione dei luoghi e dei punteggi e l'omesso esame di atti rilevanti. La Regione ha dedotto l'improcedibilità o tardività dell'impugnazione dell'autorizzazione alla realizzazione, nonché l'errata imputazione delle spese di verificazione.

La decisione

Gli appelli riuniti sono stati accolti. È stata respinta l'eccezione della società relativa alla carenza di interesse del consorzio: il parere negativo dell'ASL non aveva escluso automaticamente la proposta dalla comparazione e il consorzio conservava una chance concreta di ottenere il riesame in caso di esclusione della proposta concorrente. È stata invece accolta l'eccezione della Regione sulla tardiva impugnazione dell'autorizzazione alla realizzazione della struttura. Il procedimento autorizzatorio era distinto e successivo rispetto alla comparazione tra le proposte; il consorzio non era destinatario né parte necessaria del procedimento autorizzatorio. Poiché la pubblicazione all'albo pretorio era obbligatoria, essa determinava la presunzione legale di conoscenza ai sensi dell'art. 41, comma 2, c.p.a.; ne sono conseguite l'irricevibilità dei secondi motivi aggiunti, l'improcedibilità del ricorso introduttivo e dei primi motivi aggiunti e l'inammissibilità dei terzi motivi aggiunti. Il Consiglio di Stato ha comunque esaminato il merito, rilevando che il TAR aveva impropriamente utilizzato la verificazione anche per valutazioni giuridiche e tecnico-discrezionali spettanti al giudice o all'amministrazione. Ha inoltre ritenuto errata l'applicazione delle definizioni regionali di locali interrati e seminterrati contenute nella legge regionale n. 33/2007, essendo applicabili le definizioni del Regolamento edilizio tipo regionale del 2017, adottato in attuazione della disciplina statale sul regolamento edilizio-tipo. La nuova verificazione ha accertato che la struttura era ubicata in zona residenziale del centro abitato, raggiungibile con mezzi pubblici, conforme alle norme igienico-sanitarie, antincendio e sull'accessibilità, con superficie adeguata; il piano inferiore era in parte seminterrato e in parte interrato ed era stato assentito in deroga alla disciplina applicabile. Sono stati quindi ritenuti infondati i vizi dedotti contro la proposta prima classificata. La sentenza del TAR è stata riformata. Le spese del doppio grado, pari a euro 3.000,00, sono state poste a carico della parte appellata in favore degli appellanti; le spese sono state compensate nei confronti del Comune e dell'ASL. Le spese del verificatore, pari a euro 3.493,84, sono state poste a carico della parte appellata.

Norme richiamate

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  Consente la riunione degli appelli proposti contro la medesima sentenza.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  La pubblicazione obbligatoria dell'atto determina la presunzione legale di conoscenza ai fini della decorrenza del termine per impugnare nei confronti dei soggetti non destinatari diretti dell'atto.

• art. 7 l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale è dovuta nei confronti dei destinatari e delle parti necessarie del procedimento; non deve essere assicurata a un concorrente nel distinto e successivo procedimento autorizzatorio riguardante esclusivamente l'altro operatore.

• art. 124 d.lgs. 267/2000

  Impone la pubblicazione all'albo pretorio anche delle determinazioni dirigenziali, con conseguente rilevanza della pubblicazione ai fini della conoscenza legale dell'atto.

• art. 2, l.r. Puglia n. 20/2022

  Ha chiarito il quadro normativo richiamando il Regolamento edilizio tipo regionale, già applicabile anteriormente secondo il giudice.

• comma 1-sexies dell'art. 4 d.P.R. 380/2001

  Il Governo, le regioni e le autonomie locali, in attuazione del principio di leale collaborazione, concludono in sede di Conferenza unificata accordi ai sensi dell'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, o intese ai sensi dell'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, per l'adozione di uno schema di regolamento edilizio-tipo, al fine di semplificare e uniformare le norme e gli adempimenti.

  Costituisce la base statale primaria per l'adozione del Regolamento edilizio tipo, volto a uniformare la disciplina edilizia e qualificato come livello essenziale delle prestazioni.

• art. 65 d.lgs. 81/2008

  La verificazione ha dato atto che l'utilizzo del piano era stato assentito in deroga con parere favorevole dell'ASL competente.

• art. 117, comma 2, lett. e) e m), Cost.

  È richiamato quale fondamento della qualificazione degli accordi sul Regolamento edilizio tipo come livelli essenziali delle prestazioni concernenti concorrenza e diritti civili e sociali.

Massime di principio

• Quando un procedimento comparativo tra più proposte è distinto da un successivo procedimento autorizzatorio riferito esclusivamente alla proposta selezionata, il concorrente non prescelto è parte necessaria del primo procedimento, ma non diventa per ciò solo destinatario o parte necessaria del secondo; pertanto, nei suoi confronti non è necessaria una notificazione individuale dell'autorizzazione rilasciata al concorrente prescelto.
• Per gli atti soggetti a pubblicazione obbligatoria all'albo pretorio, nei confronti dei soggetti che non ne siano destinatari diretti e non siano parti necessarie del relativo procedimento, la pubblicazione determina la presunzione legale di conoscenza prevista dall'art. 41, comma 2, c.p.a. e fa decorrere il termine per l'impugnazione dalla scadenza del periodo di pubblicazione.
• La verificazione nel processo amministrativo deve essere utilizzata per l'accertamento di circostanze tecniche e fattuali; non può essere delegata al verificatore la valutazione della conformità giuridica dei fatti alla normativa, né la rinnovazione di valutazioni tecnico-discrezionali riservate all'amministrazione o il compimento di valutazioni spettanti al giudice.
• Le definizioni edilizie contenute nel Regolamento edilizio tipo regionale, adottato in attuazione della disciplina statale e dell'intesa in Conferenza unificata, prevalgono sulle disposizioni incompatibili della disciplina edilizia previgente; l'incompatibilità può determinare l'abrogazione implicita delle disposizioni regionali anteriori.
• La pubblicazione obbligatoria di un provvedimento non consente di differire indefinitamente l'impugnazione sino alla sua acquisizione materiale al giudizio quando il termine di ricorso è già decorso per effetto della presunzione legale di conoscenza.

Come è indicizzato