Cassazione Civile, Ordinanza n. 30712/2022 del 18/10/2022

Esito

La controversia

Le società ricorrenti avevano promosso davanti al TAR Lazio un giudizio risarcitorio, qualificato come responsabilità precontrattuale o da contatto sociale qualificato, per la gestione della procedura di project financing relativa a un collegamento stradale. Sostenevano che, dopo la presentazione della proposta e il riconoscimento del pubblico interesse, la procedura si fosse protratta per anni con continui rinvii, aggiornamenti progettuali, interventi di più amministrazioni, mancata tempestiva conclusione e infine sostanziale abbandono dell’opera in concessione. Deducevano che tali condotte avessero violato i doveri di buona fede e correttezza, frustrando l’affidamento ingenerato nel promotore e causando spese inutili e perdita di chance per oltre 311 milioni di euro. Nel regolamento preventivo di giurisdizione sostenevano che, trattandosi di danno da comportamento scorretto della PA e non da illegittimità di un provvedimento, la giurisdizione spettasse al giudice ordinario.

La decisione

La Corte ha rigettato il regolamento preventivo di giurisdizione e ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo, già adito con il ricorso principale. Ha ritenuto che la controversia non riguardasse una mera condotta materiale o una vicenda solo occasionalmente connessa a un procedimento amministrativo, ma investisse direttamente una procedura di affidamento di lavori pubblici in project financing, con esercizio di poteri pubblicistici e connessa fase procedimentale ancora interna alla scelta del promotore e alla definizione dell’affidamento. Ha quindi escluso che la domanda potesse essere attratta alla giurisdizione ordinaria sulla sola base dell’allegazione di una responsabilità precontrattuale o da affidamento. Le spese non sono riportate nel testo fornito.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.c.

  consente il regolamento preventivo di giurisdizione anche alla parte che abbia già introdotto il giudizio di merito, purché sussista un ragionevole dubbio sulla giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. e), d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alle procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture, incluse quelle risarcitorie.

• art. 30 d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  consente la domanda di risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria; nei casi di giurisdizione esclusiva può essere chiesto anche il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi.

• art. 37-bis l. n. 109 del 1994

  richiamato come base normativa ratione temporis della procedura di finanza di progetto.

• art. 8 d.lgs. n. 190 del 2002

  richiamato come disciplina applicabile alla procedura di project financing.

• art. 183 d.lgs. n. 50 del 2016

  richiamato per mostrare l'evoluzione normativa del project financing.

• art. 216, comma 23, d.lgs. n. 50 del 2016

  richiamato insieme all'art. 183 del codice dei contratti pubblici quale disciplina successiva del project financing.

• art. 165 d.lgs. n. 163 del 2006

  citato come disciplina precedente del project financing.

• art. 3 e art. 8 d.lgs. 20 agosto 2002, n. 190

  richiamati per le prerogative dei soggetti pubblici coinvolti nel procedimento.

• art. 1173 c.c.

  richiamato per qualificare il contatto sociale qualificato come fatto idoneo a produrre obbligazioni.

• art. 1337 c.c.

  richiamato dai ricorrenti quale norma sulla responsabilità precontrattuale e sulla buona fede nelle trattative.

• art. 386 c.p.c.

  richiamato per ribadire che, nelle questioni di giurisdizione, rilevano i fatti come emergono dalla domanda giudiziale e non dalla successiva istruttoria.

• artt. 24 e 111 Cost.

  richiamati a sostegno dell'esigenza di concentrare davanti a un unico giudice la tutela contro le modalità di esercizio della funzione amministrativa.

• art. 103 Cost.

  richiamato come parametro costituzionale delle giurisdizioni esclusive del giudice amministrativo.

Massime di principio

• La giurisdizione si determina sulla base del petitum sostanziale e della causa petendi, non della mera qualificazione formale data dalle parti alla domanda.
• Nelle controversie risarcitorie contro la pubblica amministrazione, la giurisdizione amministrativa sussiste quando il danno è dedotto come conseguenza delle modalità di esercizio di un potere pubblico, anche se la domanda è formulata in termini di responsabilità precontrattuale o di lesione dell’affidamento.
• La responsabilità da contatto sociale qualificato e la violazione di buona fede e correttezza radicano la giurisdizione ordinaria solo se la condotta della PA è meramente comportamentale e non si inserisce in un procedimento amministrativo tipizzato o nell’esercizio, anche mediato, di poteri autoritativi.
• Nelle procedure di affidamento di lavori pubblici, compreso il project financing, la fase prodromica all’affidamento e la scelta del promotore restano normalmente attratte alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando la controversia investe atti, comportamenti o inerzie riconducibili all’esercizio della funzione pubblica.
• Il mero ritardo, la sequenza di atti formali o l’omessa conclusione della procedura non bastano da soli a spostare la giurisdizione al giudice ordinario, se la pretesa risarcitoria presuppone comunque la pendenza e la gestione di un procedimento amministrativo di evidenza pubblica.

Come è indicizzato