Sentenza n. 1109/2026 - Latina, Sezione 1

Esito

La controversia

La proprietaria ha impugnato le ordinanze comunali del 22 novembre 2016 e del 3 aprile 2019, sostenendo che il manufatto rurale era già stato oggetto di domanda di condono presentata il 27 ottobre 2004, ancora pendente, per ristrutturazione e mutamento d’uso a residenziale. Ha affermato che i lavori successivi erano soltanto interventi conservativi (impianti, infissi, pavimentazione, intonaco e ripristino della copertura), senza modifiche strutturali o aumenti di superficie e volume, e che quindi il Comune avrebbe dovuto prima definire il condono. Ha dedotto violazione della disciplina sul condono e degli artt. 31, 33, 34 e 37 d.P.R. 380/2001 e della normativa regionale, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, irragionevolezza e sproporzione; ha contestato la qualificazione degli interventi come ristrutturazione anziché manutenzione soggetta a SCIA, nonché l’applicazione della demolizione agli interventi esterni di sbancamento e cordolo, che reputava di modesta entità o di edilizia libera. In via subordinata ha sostenuto che, prima della demolizione, andava valutata la fiscalizzazione dell’abuso ex art. 33, comma 2, d.P.R. 380/2001 per il rischio di pregiudizio alla stabilità della parte del fabbricato oggetto di condono. Ha inoltre lamentato la mancata ostensione del verbale di sopralluogo del 18 novembre 2016, nonostante l’istanza di accesso.

La decisione

Il TAR ha precisato che le censure erano rivolte esclusivamente contro l’ordinanza di demolizione del 2019; il ricorso è stato respinto integralmente. Ha rigettato il primo motivo perché la ricorrente non ha fornito prova idonea che il mutamento d’uso a residenziale fosse già avvenuto prima della domanda di condono del 2004 e che i lavori rilevati nel 2016 fossero soltanto manutentivi: la relazione tecnica e le fotografie prodotte non superavano gli esiti del sopralluogo, che aveva riscontrato tracce di lavori in corso. La disciplina che impedisce la repressione di opere già realizzate e comprese in una domanda di condono pendente non impedisce di sanzionare lavori abusivi che risultino ancora in corso al momento della verifica; eventuali opere di completamento avrebbero inoltre richiesto la procedura dell’art. 35, comma 14, l. 47/1985, mai attivata. Ha respinto il secondo motivo: la descrizione delle opere era sufficientemente precisa e la trasformazione del fabbricato rurale in abitazione, con due stanze, servizio igienico e impianti, integrava un mutamento d’uso urbanisticamente rilevante, correttamente qualificato come ristrutturazione edilizia. La mancata ostensione successiva del verbale di sopralluogo non vizia retroattivamente l’atto; la ricorrente, inoltre, non aveva azionato il rimedio processuale ex art. 116 c.p.a. per ottenerne l’esibizione. Ha respinto il terzo motivo: le opere di ristrutturazione erano legittimamente assoggettate alla misura ripristinatoria e la dedotta modesta entità dello sbancamento e del cordolo non escludeva la demolizione, trattandosi di interventi privi dei titoli richiesti e realizzati in area plurivincolata, anche paesaggisticamente e ambientalmente. In tali aree, il potere repressivo opera per opere abusive prive dei titoli necessari, indipendentemente dal titolo edilizio che sarebbe stato richiesto in zona non vincolata. Ha respinto infine il quarto motivo: l’eventuale applicazione della sanzione pecuniaria in luogo della demolizione per impossibilità o pregiudizio derivante dall’esecuzione va valutata dall’amministrazione nella fase esecutiva e non incide sulla legittimità dell’ordine demolitorio. Nessuna statuizione sulle spese, poiché il Comune non si è costituito.

Norme richiamate

• artt. 27 e ss. d.P.R. 380/2001

  Tale conclusione si conforma alla ratio dei poteri di vigilanza e controllo del territorio di cui agli artt. 27 e ss. d.P.R. n. 380/2001, che impongono un doveroso intervento dell’amministrazione al fine di reprimere abusi che alterino lo stato dei luoghi, specie laddove (come nel caso odierno) gli interventi ricadono in area vincolata.

  I poteri di vigilanza edilizia impongono la repressione degli abusi che alterano lo stato dei luoghi, con particolare riguardo agli interventi realizzati in area vincolata.

• artt. 38 e 44 l. 47/1985

  esso, invero, laddove chiarisce che è preclusa l’adozione di provvedimenti repressivi e sanzionatori dal momento dell’avvio della procedura di condono e fino alla sua definizione, inibisce l’intervento repressivo qualora si tratti di interventi già realizzati e fatti oggetto dell’istanza di sanatoria, per l’ovvia ragione di evitare la demolizione di un manufatto che potrebbe essere suscettibile di regolarizzazione e dunque al fine di preservare l’effetto utile di un futuro ed eventuale provvedimento di condono, ma non preclude all’amministrazione di sanzionare immediatamente gli stessi lavori abusivi laddove accerti che essi, in realtà, risultano in corso di realizzazione al momento della verifica.

  La pendenza del condono preclude la repressione delle opere già realizzate e comprese nell’istanza, ma non impedisce di intervenire contro lavori abusivi ancora in corso quando sono accertati dall’amministrazione.

• art. 35, comma 14, l. 47/1985

  Peraltro, come messo in evidenza nell’ordinanza cautelare n. 252/2019, eventuali opere di completamento ancora da eseguirsi avrebbero dovuto essere sottoposte alla procedura disciplinata dall’art. 35, comma 14, l. n. 47/1985, mai attivata.

  Le opere di completamento connesse a un manufatto oggetto di condono devono essere assoggettate alla procedura prevista dall’art. 35, comma 14; la sua mancata attivazione non consente di giustificare i lavori eseguiti.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Come sopra accertato, infatti, le opere di ristrutturazione in essere sono state legittimamente oggetto della misura reale ripristinatoria.

  Quando è accertata una ristrutturazione abusiva, la misura ripristinatoria può essere legittimamente applicata; nel caso concreto la trasformazione edilizia in corso e il mutamento d’uso non autorizzato giustificavano la demolizione.

• art. 6, comma 2, lettera c), d.P.R. 380/2001

  La parte, invero, non può invocare un’asserita (e comunque indimostrata) esiguità degli interventi di cui trattasi al fine di sottrarli all’ordine demolitorio, per la dirimente considerazione che la misura ripristinatoria è, nel caso di specie, un atto dovuto e rigorosamente vincolato, trattandosi di abusi insistenti in area plurivincolata, di cui peraltro l’ordinanza ha messo in evidenza l’assenza dei prescritti titoli autorizzatori, specie sotto il profilo paesaggistico e ambientale.

  La dedotta riconducibilità di singoli interventi all’edilizia libera non esclude la misura ripristinatoria quando le opere sono abusive e realizzate in un’area plurivincolata senza i necessari titoli edilizi, paesaggistici e ambientali.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  L’art. 27 del D.P.R. n. 380/2001 impone di adottare un provvedimento di demolizione per tutte le opere che siano, comunque, costruite senza titolo in aree sottoposte a vincolo paesistico. Infatti, per le opere abusive eseguite in assenza di titolo edilizio e di autorizzazione paesaggistica in aree vincolate, vige un principio di indifferenza del titolo necessario all’esecuzione di interventi in dette zone, essendo legittimo l’esercizio del potere repressivo in ogni caso, a prescindere, appunto, dal titolo edilizio ritenuto più idoneo e corretto per realizzare l’intervento edilizio nella zona vincolata; ciò che rileva, ai fini dell’irrogazione della sanzione ripristinatoria, è il fatto che lo stesso è stato posto in essere in zona vincolata e in assoluta carenza di titolo abilitativo, sia sotto il profilo paesaggistico che urbanistico.

  In area sottoposta a vincolo paesaggistico, le opere realizzate in assoluta carenza dei titoli edilizio e paesaggistico sono soggette a demolizione; il potere repressivo non dipende dalla qualificazione del titolo edilizio che sarebbe stato necessario per l’intervento.

• art. 2697 c.c.

  La parte si è limitata a produrre, in uno alla domanda di condono corredata dai relativi allegati (versati in atti sub doc. 4), una relazione tecnica che di per sé non è sufficiente ad assolvere all’onus probandi gravante sul privato ai sensi dell’art. 2697 c.c., e dunque a confutare efficacemente le risultanze dell’istruttoria comunale.

  Spetta al privato fornire elementi probatori idonei a confutare le risultanze dell’istruttoria amministrativa; una relazione tecnica non suffragata da elementi documentali adeguati può non assolvere tale onere.

• art. 33, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Va dato seguito al principio di diritto secondo cui i presupposti per la cd fiscalizzazione dell’abuso, ossia per l’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria, devono essere valutati dall’Amministrazione competente unicamente nella fase esecutiva del procedimento (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. VI, 15 giugno 2026, n. 4781), senza pertanto inficiare la legittimità dell’ordine demolitorio.

  I presupposti per sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria sono valutati dall’amministrazione nella fase esecutiva e non incidono sulla legittimità dell’ordine di demolizione.

• art. 116 c.p.a.

  Quanto, poi, alla circostanza – evidenziata nella memoria ex art. 73 cod. proc. amm. – della “mancata produzione del verbale di sopralluogo del 18.11.2016, richiamato dal Comune ma non esibito nonostante la regolare istanza di accesso del 20.5.2019”, non consta che la ricorrente abbia azionato lo specifico strumento processuale di cui all’art. 116 cod. proc. amm. per ottenere coattivamente l’esibizione del verbale, fermo restando che la sua omessa ostensione è una condotta successiva all’emissione dell’atto gravato che di per sé non può trasmodare in un vizio di legittimità.

  Per ottenere giudizialmente l’esibizione di un documento non osteso va azionato lo specifico rimedio dell’art. 116 c.p.a.; l’omessa ostensione successiva all’adozione del provvedimento non ne determina, di per sé, l’illegittimità.

Massime di principio

• La pendenza di una domanda di condono impedisce la repressione delle opere già realizzate e comprese nell’istanza fino alla definizione del procedimento, ma non preclude l’adozione di misure contro ulteriori lavori abusivi che risultino ancora in corso al momento del sopralluogo.
• Nel giudizio contro un ordine repressivo edilizio, il privato che contesti l’accertamento comunale deve offrire elementi probatori idonei a confutare le risultanze dell’istruttoria; una relazione tecnica e documentazione fotografica non sufficientemente rappresentativa possono non assolvere tale onere.
• La trasformazione di un fabbricato rurale in abitazione, con modifica urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso e predisposizione di ambienti e impianti residenziali, può essere qualificata come ristrutturazione edilizia e assoggettata alla misura ripristinatoria quando realizzata senza titolo.
• Per opere abusive realizzate in area vincolata in assenza dei necessari titoli edilizi e paesaggistici, il potere repressivo e la misura demolitoria non dipendono dalla qualificazione edilizia più favorevole prospettata dal privato né dall’asserita modesta entità delle opere.
• La valutazione dei presupposti per la fiscalizzazione dell’abuso, mediante sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione, appartiene alla fase esecutiva e non vizia l’ordine demolitorio.

Come è indicizzato