Sentenza n. 2859/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ricorrente, gestore della residenza per anziani autosufficienti “Villa Barona”, ha impugnato il provvedimento con cui il Comune ha annullato d’ufficio e in autotutela la SCIA presentata nel 2017, ritenendo che essa riguardasse una nuova apertura di struttura ricettiva anziché il subentro nella gestione di un’attività già esercitata presso il medesimo immobile. Il Comune aveva ravvisato difformità tra l’attività dichiarata e quella realizzata, violazioni di legge, carenza dei requisiti strutturali e organizzativi e ragioni di ordine pubblico connesse alla mancata possibilità di effettuare controlli sulla regolarità dell’attività. La ricorrente ha dedotto l’insussistenza dei presupposti per l’esercizio dell’autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, evidenziando che il Comune conosceva da anni l’esistenza e la natura della struttura: aveva ricevuto e riscontrato le comunicazioni preventive di esercizio del 2008 e del 2010, nonché quelle relative ai precedenti subentri gestionali, e aveva sottoscritto una convenzione con la struttura. La SCIA del 2017, sebbene presentata mediante un modello astrattamente non appropriato, indicava espressamente una nuova attività per casa di riposo, l’attività di assistenza residenziale per anziani o persone con disabilità, il codice ATECO 873000 e dati su camere, posti letto e appartamenti, elementi univocamente indicativi del cambio di gestore di un’attività già esistente. È stato inoltre contestato il richiamo all’art. 27 d.P.R. 380/2001, poiché il provvedimento non era fondato sulla repressione di abusi edilizi, ma sulla pretesa carenza dei requisiti per l’esercizio dell’attività.

La decisione

Il TAR ha accolto integralmente il ricorso e annullato il provvedimento comunale, condannando il Comune al pagamento di € 2.500,00 oltre accessori. Il giudice ha rilevato che il Comune conosceva da lungo tempo l’attività svolta nella struttura e che la SCIA del 2017, considerata nel suo contenuto sostanziale e non nel solo titolo del modello utilizzato, descriveva il subentro nella gestione di una residenza per anziani già operativa. L’intervento comunale è stato ritenuto illegittimo perché adottato oltre il termine massimo di un anno previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990, applicabile all’intervento di secondo grado dopo la scadenza dei termini ordinari previsti dall’art. 19. Il TAR ha inoltre escluso la pertinenza dell’art. 27 d.P.R. 380/2001, non essendo il provvedimento diretto a reprimere abusi edilizi o violazioni urbanistiche. Ha precisato che il giudizio riguardava esclusivamente la legittimità dell’annullamento in autotutela della precedente SCIA quanto al tipo di attività dichiarata; restano impregiudicate le verifiche delle amministrazioni competenti sul rispetto concreto dei requisiti di settore. In relazione alle eventuali carenze della struttura, il Comune può esercitare i poteri specificamente previsti dall’art. 15 l.r. Lombardia n. 3/2008, mediante diffida, prescrizioni, chiusura della struttura o immediata chiusura in caso di pericolo per la salute o l’incolumità, ma tali poteri non possono essere sostituiti dall’autotutela tardiva sulla SCIA del 2017.

Norme richiamate

• art. 19 l. 241/1990

  Dopo la scadenza del termine previsto per l’esercizio dei poteri inibitori, l’amministrazione può intervenire soltanto nel rispetto dei presupposti dell’autotutela previsti dalla legge, tra cui il termine massimo applicabile ai sensi dell’art. 21-nonies.

• art. 6-bis l. 241/1990

  Il termine richiamato dal giudice per l’esercizio dei poteri successivi dell’amministrazione in materia di SCIA; decorso tale termine, l’intervento deve rispettare i presupposti dell’art. 21-nonies.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio della SCIA, quale intervento di secondo grado, deve rispettare i relativi presupposti legali, incluso il termine massimo di un anno vigente all’epoca; il termine era ampiamente decorso rispetto alla SCIA del 2017 e al provvedimento del 2025.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  La disposizione non è pertinente quando il provvedimento non è diretto a reprimere abusi edilizi o violazioni urbanistiche, ma a contestare la carenza dei requisiti strutturali e organizzativi per l’esercizio di un’attività assistenziale.

• art. 15 l.r. Lombardia n. 3/2008

  “L'esercizio delle strutture relative alle unità d'offerta della rete sociale di cui all'articolo 4, comma 2, è soggetto alla presentazione di una comunicazione preventiva al comune competente per territorio, che certifichi, da parte del gestore, il possesso dei requisiti previsti dalle disposizioni regionali”; “In caso di accertata carenza dei requisiti minimi previsti dalla vigente normativa, il comune, previa diffida ed impartendo le eventuali prescrizioni, dispone la chiusura della struttura e la revoca dell'eventuale atto di accreditamento. In caso di accertato pericolo per la salute o per l'incolumità delle persone, l'autorità competente dispone l'immediata chiusura della struttura e prescrive le misure da adottare per la ripresa dell'attività”.

  Per le unità di offerta sociali, l’esercizio è soggetto a comunicazione preventiva e, in caso di carenza dei requisiti o di pericolo per salute e incolumità, il Comune dispone gli interventi tipici previsti dalla norma, che non possono essere surrogati dall’autotutela tardiva su una comunicazione o SCIA risalente nel tempo.

• legge n. 328/2000

  Richiamata quale legge quadro nel cui rispetto la legge regionale disciplina la rete integrata degli interventi e dei servizi sociali.

Massime di principio

• Dopo la scadenza del termine ordinario per l’esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA, l’amministrazione può intervenire sulla posizione del segnalante soltanto nel rispetto dei presupposti dell’autotutela decisoria previsti dall’art. 21-nonies l. 241/1990, incluso il termine massimo applicabile ratione temporis; l’intervento tardivo è illegittimo se tale termine è decorso.
• La qualificazione giuridica di una SCIA deve essere ricavata dal suo contenuto sostanziale complessivo e dagli elementi concretamente dichiarati, non dal solo titolo o dal modello utilizzato: indicazioni relative al subentro, alla tipologia dell’attività, al codice ATECO e alla capacità ricettiva possono dimostrare che la segnalazione riguarda il cambio di gestore di un’attività già esistente.
• L’amministrazione che conosce da anni l’esistenza e la natura dell’attività non può qualificare successivamente come nuova apertura o attività non controllabile una segnalazione il cui contenuto confermi la continuità dell’attività preesistente, utilizzando tale qualificazione per eludere i limiti temporali dell’autotutela.
• Quando emergano carenze dei requisiti strutturali o organizzativi di una struttura assistenziale soggetta alla disciplina regionale delle unità di offerta sociali, l’amministrazione deve utilizzare i poteri tipici previsti dalla normativa di settore, quali diffida, prescrizioni, chiusura o immediata chiusura in caso di pericolo, e non può sostituirli con l’annullamento tardivo della precedente SCIA.
• Il richiamo ai poteri repressivi edilizi è inconferente se il provvedimento amministrativo non è diretto ad accertare e reprimere un abuso edilizio o una violazione urbanistica, ma mira esclusivamente a contestare la mancanza dei requisiti per l’esercizio dell’attività assistenziale.

Come è indicizzato