Sentenza n. 1786/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto giudizio di ottemperanza ai sensi dell'art. 114 c.p.a. per ottenere l'esecuzione della sentenza passata in giudicato del Tribunale di Milano, Sezione Lavoro, che aveva condannato il Ministero a mettere a sua disposizione la Carta docente per complessivi euro 1.000,00, oltre alle spese di lite. Ha dedotto l'inerzia dell'Amministrazione e chiesto l'adozione delle misure necessarie all'esecuzione, la nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inottemperanza e la condanna al pagamento di una penalità di mora. Il Collegio ha rilevato d'ufficio la genericità della procura alle liti. La procura, redatta su documento analogico separato dal ricorso nativo digitale e sottoscritta dalla parte e dal difensore, si limitava a conferire il mandato per il riconoscimento del diritto alla Carta docente, senza indicare il TAR adito, il provvedimento da eseguire, la parte resistente o la data di rilascio. La ricorrente non era presente, tramite il proprio difensore, alla camera di consiglio. Il TAR ha inoltre escluso la sanabilità del vizio e la concessione dell'errore scusabile, in quanto il ricorso era stato notificato dopo la pubblicazione della sentenza dell'Adunanza plenaria n. 11 del 2025.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di procura speciale. L'art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a. richiede che il difensore sia munito di una procura speciale, idonea a individuare l'oggetto del ricorso, le parti, l'autorità giudiziaria e gli ulteriori elementi utili a identificare la controversia. La procura separata e analogica, anche se digitalizzata e depositata o notificata unitamente al ricorso nativo digitale, non può considerarsi automaticamente incorporata nel ricorso né beneficiare dell'eccezione prevista per la procura apposta in calce o a margine dell'atto cartaceo. L'allegazione telematica della copia informatica assolve alle esigenze di autenticazione della sottoscrizione, ma non supplisce alla mancanza, nella procura, di elementi specifici sulla controversia e non dimostra che la procura sia anteriore o coeva alla redazione del ricorso. Il vizio non è sanabile ai sensi degli artt. 39 c.p.a. e 182, comma 2, c.p.c., poiché la procura speciale costituisce requisito di ammissibilità che deve sussistere al momento della proposizione del ricorso. Non è stato riconosciuto neppure l'errore scusabile ex art. 37 c.p.a., mancando una situazione di obiettiva incertezza normativa o di grave impedimento, anche perché l'Adunanza plenaria n. 11 del 2025 aveva confermato un indirizzo interpretativo già esistente e il ricorso era stato notificato successivamente alla sua pubblicazione. Il Collegio ha ritenuto non necessario adottare l'avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a., poiché il difensore della ricorrente non era presente alla camera di consiglio e tale assenza è stata considerata rinuncia implicita alla possibilità di interloquire sulla questione rilevata d'ufficio. Le spese sono state compensate in ragione delle peculiarità e dell'andamento della controversia.

Norme richiamate

• art. 114 c.p.a.

  Disciplina il giudizio di ottemperanza, promosso per ottenere l'esecuzione del giudicato; nel caso concreto la domanda non è stata esaminata nel merito per l'inammissibilità del ricorso.

• art. 40, comma 1, lett. g, c.p.a.

  Il difensore che sottoscrive il ricorso deve essere munito di procura speciale, la quale deve consentire l'individuazione dell'oggetto della controversia, delle parti e dell'autorità giudiziaria adita.

• art. 8, comma 3, Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021

  la procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: […] b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce

  La disposizione adegua le modalità di autenticazione e trasmissione della procura al processo telematico, ma non elimina la necessità che, quando la procura è su foglio separato, essa contenga elementi sufficienti a identificare la specifica controversia e sia anteriore o coeva al ricorso.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  L'obbligo di avviso alle parti sulla questione rilevata d'ufficio opera quando la questione emerge dopo il passaggio in decisione; secondo la sentenza, l'avviso non è necessario se il difensore non è presente all'udienza o alla camera di consiglio, poiché tale assenza implica rinuncia al contraddittorio sulla questione.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Il rinvio alle disposizioni del codice di procedura civile non consente di sanare la mancanza originaria della procura speciale, quando essa è requisito di ammissibilità del ricorso amministrativo.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  La disciplina sulla regolarizzazione dei difetti della rappresentanza o dell'assistenza non è applicabile per sanare la mancanza originaria della procura speciale richiesta per l'ammissibilità del ricorso amministrativo.

• art. 37 c.p.a.

  La rimessione in termini richiede obiettiva incertezza normativa o grave impedimento di fatto, senza colpa della parte; non è sufficiente la scelta dell'indirizzo interpretativo meno prudente tra orientamenti già esistenti.

• art. 22 c.p.a.

  Rileva quale fondamento dell'obbligatorietà della difesa tecnica nel processo amministrativo, che giustifica l'onere di predisporre una procura speciale specifica.

• art. 23 c.p.a.

  Rileva, insieme all'art. 22 c.p.a., per l'obbligatorietà generale del patrocinio di un avvocato nel processo amministrativo.

• art. 1, comma 121, l. 107/2015

  È la disposizione sostanziale richiamata nel giudicato civile per il riconoscimento della Carta elettronica del docente; la questione sostanziale non è stata esaminata dal TAR per l'inammissibilità del ricorso di ottemperanza.

• art. 24 Cost.

  È richiamato in relazione alla funzione dell'art. 73, comma 3, c.p.a. di garantire il diritto di difesa e il contraddittorio.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, la procura speciale deve identificare in modo sufficientemente specifico l'oggetto della controversia, le parti e l'autorità giudiziaria adita; una procura separata, generica e priva di tali elementi rende inammissibile il ricorso.
• La mera estrazione di una copia informatica di una procura analogica e il suo deposito o invio telematico unitamente a un ricorso nativo digitale non trasformano automaticamente la procura in una procura apposta in calce al ricorso e non suppliscono alla sua genericità.
• La procura speciale deve preesistere, o almeno essere coeva, alla redazione del ricorso; non è sufficiente che sia formata anteriormente alla notificazione o al deposito dell'atto.
• La mancanza originaria della procura speciale, quale requisito di ammissibilità del ricorso amministrativo, non è sanabile mediante rinnovazione o regolarizzazione ai sensi degli artt. 39 c.p.a. e 182, comma 2, c.p.c.
• L'errore scusabile non può essere riconosciuto quando, al momento della proposizione del ricorso, esistano orientamenti interpretativi già idonei a orientare la condotta processuale e la parte abbia scelto l'opzione meno prudente; la successiva pronuncia dell'Adunanza plenaria che confermi uno di tali orientamenti non determina, di per sé, un'oggettiva incertezza normativa.
• L'avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a. sulla questione rilevata d'ufficio non è necessario quando il difensore della parte non sia presente all'udienza o alla camera di consiglio, poiché tale assenza implica rinuncia alla possibilità di interloquire sulla questione.

Come è indicizzato