Sentenza n. 6023/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante contestava il diniego del nulla-osta all'insediamento di un impianto fotovoltaico di potenza pari a 999 kWp nell'area industriale di Atella. In primo grado aveva censurato: l'interpretazione restrittiva della disciplina relativa alla zona servizi; l'applicazione del limite secondo cui, fuori dalle aree idonee, almeno l'80% dell'energia prodotta da impianti FER in area industriale deve essere destinata all'autoconsumo; l'interferenza con un'opera di urbanizzazione primaria non ancora assistita da procedura espropriativa; e la rilevanza dell'assenza dell'assenso preventivo dell'ente gestore all'acquisto del terreno. In appello ha dedotto, in particolare, la formazione del silenzio-assenso sull'istanza, sostenendo che il ritardo dell'amministrazione non potesse ricadere a suo carico; l'applicabilità ultra-attiva dell'art. 22-bis d.lgs. 199/2021, abrogato dal d.lgs. 190/2024; l'illegittimità del limite regolamentare dell'autoconsumo per contrasto con norme di rango superiore; l'irrilevanza dell'assenso preventivo all'acquisto, qualificato come espressione di un diritto di prelazione tutelabile davanti al giudice ordinario; nonché violazioni delle regole sull'onere della prova e sull'istruttoria processuale. Ha inoltre formulato, per la prima volta in appello, una domanda subordinata di accertamento della formazione del silenzio-assenso.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibili, perché nuove, tutte le censure e la domanda di accertamento fondate sulla formazione del silenzio-assenso. Ai sensi dell'art. 104, comma 1, c.p.a., in appello non possono essere introdotte nuove domande né nuove censure di invalidità dell'atto; la formazione del silenzio-assenso non costituisce una mera diversa qualificazione della domanda originaria, poiché introduce una distinta ragione di illegittimità e modifica anche il petitum, conducendo all'accertamento dell'inefficacia del provvedimento tardivo, anziché al suo annullamento. Quanto alla disciplina transitoria, il Collegio ha ritenuto che l'art. 22-bis d.lgs. 199/2021, abrogato il 30 dicembre 2024, potesse continuare ad applicarsi solo se, a tale data, fosse già stata compiuta la verifica di completezza della documentazione prevista dall'art. 15, comma 2, d.lgs. 190/2024. Poiché il responsabile del procedimento era stato nominato soltanto il 13 febbraio 2025, l'istruttoria non era stata avviata prima dell'entrata in vigore del nuovo decreto e la verifica di completezza non poteva essere stata compiuta. Il dato rilevante è oggettivo e resta tale anche se la mancata verifica dipende dall'inerzia amministrativa. Ne consegue l'inapplicabilità ultra-attiva dell'art. 22-bis e la permanenza del limite previsto dal disciplinare per l'area industriale, non specificamente contestato sotto altri profili. Inoltre, l'appellante non ha riproposto in appello le censure relative alla zona servizi e all'interferenza con l'opera di urbanizzazione. In forza del principio tantum appellatum, quantum devolutum, tali ragioni ostative non potevano essere esaminate e restavano comunque sufficienti a sostenere il diniego. Le spese del grado di appello sono state compensate per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Vieta la proposizione in appello di domande nuove e, secondo il Collegio, anche l'introduzione di nuove censure di invalidità del provvedimento impugnato.

• art. 104, comma 3, c.p.a.

  Consente la proposizione di motivi aggiunti propri in appello soltanto quando i nuovi vizi emergano da documenti non prodotti nel giudizio di primo grado.

• art. 15, comma 2, d.lgs. 190/2024

  La disciplina previgente continua ad applicarsi alle procedure abilitative o autorizzatorie per le quali, alla data di entrata in vigore del decreto, sia stata compiuta la verifica di completezza della documentazione presentata a corredo del progetto.

• art. 22-bis d.lgs. 199/2021

  La norma, abrogata il 30 dicembre 2024, qualificava l'installazione di impianti fotovoltaici a terra in zone industriali come intervento non subordinato all'acquisizione di permessi, autorizzazioni o atti di assenso, salvo le valutazioni ambientali; non è applicabile ultra-attivamente in assenza della verifica di completezza documentale alla data prevista dalla disciplina transitoria.

• art. 2, comma 3, del Disciplinare sull'uso delle aree destinate ad attività produttive per la costruzione di impianti FER

  Fuori dalle aree idonee, consente l'installazione di impianti FER in area industriale solo quando almeno l'80% dell'energia prodotta sia destinata all'autoconsumo.

• art. 6 l. 241/1990

  Attribuisce al responsabile del procedimento i compiti istruttori; la sua nomina successiva alla data di entrata in vigore della nuova disciplina è stata valorizzata quale elemento documentale dal quale desumere che la verifica di completezza non fosse stata anteriormente compiuta.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  È richiamato per distinguere l'effetto dell'accertamento del silenzio-assenso, che conduce alla declaratoria di inefficacia del provvedimento tardivo, dall'annullamento del provvedimento, con diverso effetto sul riesercizio del potere.

• art. 20 l. 241/1990

  Era invocato dall'appellante per sostenere la formazione del silenzio-assenso, ma la relativa questione è stata dichiarata nuova e quindi inammissibile in appello.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo d'appello, costituisce domanda nuova non soltanto la richiesta formalmente diversa, ma anche la deduzione per la prima volta di una nuova ragione di invalidità del provvedimento impugnato; tale deduzione è inammissibile salvo i limiti previsti per i motivi aggiunti propri fondati su documenti non prodotti in primo grado.
• La domanda di accertamento della formazione del silenzio-assenso, proposta per la prima volta in appello contro un provvedimento espresso, è nuova e inammissibile quando introduce una diversa causa petendi e mira a ottenere la declaratoria di inefficacia dell'atto tardivo, anziché il suo annullamento.
• Quando una disciplina transitoria subordina l'applicazione ultra-attiva della normativa abrogata al compimento, entro una determinata data, della verifica di completezza documentale, tale verifica deve risultare oggettivamente compiuta entro la data indicata; la mera pendenza dell'istanza o l'inerzia dell'amministrazione non sono sufficienti.
• La mancata verifica di completezza documentale entro la data prevista dalla disciplina transitoria impedisce l'applicazione ultra-attiva della normativa abrogata anche se la mancata verifica è dipesa dall'inerzia dell'amministrazione.
• In appello, l'effetto devolutivo opera entro i limiti delle censure effettivamente riproposte: le ragioni ostative non specificamente devolute restano fuori dal thema decidendum e, se autonome, possono continuare a sorreggere il provvedimento plurimotivato.

Come è indicizzato