Sentenza n. 5423/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società, costituita mediante scissione di un’agenzia per il lavoro già autorizzata, aveva acquisito il ramo d’azienda relativo alla somministrazione di lavoro e aveva iniziato a svolgere tale attività senza che l’autorizzazione fosse stata legittimamente volturata a suo favore. Dopo la cancellazione dell’originaria agenzia dall’Albo e la revoca della relativa autorizzazione, la società aveva presentato una domanda di nuova autorizzazione provvisoria, respinta dall’Amministrazione per carenza dei requisiti di legge e per documentazione ritenuta incongruente, carente e incompleta. Il TAR aveva annullato il diniego, ritenendo che il precedente esercizio dell’attività senza autorizzazione non costituisse causa ostativa e ravvisando anche la violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990, oltre a ritenere non adeguatamente provati o motivati diversi rilievi documentali relativi alla garanzia fideiussoria, alla disponibilità e ubicazione delle sedi, all’allocazione del personale e alle comunicazioni obbligatorie. Il Ministero ha appellato la sentenza deducendo: 1) violazione della disciplina sulla somministrazione di lavoro, sostenendo che il precedente esercizio abusivo dell’attività costituisse elemento ostativo alla nuova autorizzazione; 2) violazione dell’art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241/1990 e dell’art. 5, comma 2, lett. c), del d.lgs. n. 276/2003, nonché erroneità delle statuizioni del TAR sulla documentazione prodotta dalla società.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente riconosciuto la permanenza dell’interesse del Ministero all’appello, nonostante la successiva iscrizione provvisoria della società all’Albo e la sua successiva cancellazione, in ragione dell’interesse a evitare gli effetti dell’annullamento giudiziale e a tutelare i lavoratori e la concorrenza tra operatori legittimati. Nel merito ha accolto entrambi i motivi. Ha ritenuto che la società, quale nuovo soggetto giuridico derivante dalla scissione, fosse subentrata abusivamente nell’attività di somministrazione senza titolo autorizzativo, in violazione dell’art. 4, comma 7, del d.lgs. n. 276/2003 e dell’art. 10 del D.M. 23 dicembre 2003. Il precedente esercizio abusivo può essere valutato, e deve essere preso in considerazione, ai fini del diniego della successiva autorizzazione, poiché la disciplina di settore richiede il rispetto degli obblighi normativi e contrattuali relativi all’autorizzazione e mira a proteggere i lavoratori da forme di somministrazione irregolare o fraudolenta. Quanto alla violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990, il Collegio ha chiarito che, dopo la novella del 2020, l’esclusione della sanatoria prevista dall’art. 21-octies, comma 2, opera per i provvedimenti discrezionali; nel caso esaminato, invece, il diniego era vincolato alla manifesta insussistenza dei presupposti legali per l’iscrizione, sicché l’omissione del preavviso di rigetto non imponeva l’annullamento dell’atto. Accertata la sufficienza della ragione ostativa relativa all’esercizio abusivo dell’attività, il Collegio ha ritenuto superfluo esaminare le ulteriori censure sulle altre carenze documentali, poiché una sola motivazione autonoma e di per sé idonea a sorreggere il diniego è sufficiente a mantenerne la legittimità. La sentenza del TAR è stata quindi riformata, il ricorso di primo grado è stato respinto e la società è stata condannata alle spese del doppio grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 4, comma 7, d.lgs. n. 276/2003

  alla autorità concedente, nonché alle regioni e alle province autonome competenti, gli spostamenti di sede, l’apertura delle filiali o succursali, la cessazione della attività ed hanno inoltre l’obbligo di fornire alla autorità concedente tutte le informazioni da questa richieste

  La disposizione impone agli operatori obblighi informativi e di comunicazione verso l’autorità concedente, rilevanti nella verifica dei presupposti per l’iscrizione all’Albo e l’autorizzazione.

• art. 5, comma 2, lett. c), d.lgs. n. 276/2003

  Disciplina il requisito relativo alla garanzia fideiussoria e gli elementi essenziali della documentazione richiesta per l’autorizzazione.

• art. 5, comma 5, d.lgs. n. 276/2003

  il rispetto degli obblighi previsti dal contratto collettivo nazionale delle imprese di somministrazione di lavoro applicabile

  Il rispetto degli obblighi del contratto collettivo applicabile costituisce requisito per l’iscrizione all’Albo.

• art. 18, comma 1, d.lgs. n. 276/2003

  L’esercizio non autorizzato dell’attività di somministrazione di lavoro costituisce reato; tale previsione giustifica la valutazione negativa del precedente esercizio abusivo ai fini della successiva autorizzazione.

• art. 10 D.M. 23 dicembre 2003

  Il trasferimento d’azienda o la fusione comportano, in caso di conferimento in nuova o diversa società non autorizzata a tempo indeterminato, il venir meno della autorizzazione e la necessità, per la costituenda agenzia, di ottenere una autorizzazione provvisoria.

  Il trasferimento d’azienda o la fusione non determinano automaticamente il trasferimento dell’autorizzazione amministrativa; quando il conferimento avviene in favore di una società non autorizzata, la precedente autorizzazione viene meno e la nuova società deve ottenere un’autorizzazione provvisoria.

• art. 1, comma 2, D.M. 23 dicembre 2003

  Il richiedente l’iscrizione all’Albo deve dimostrare il possesso dei requisiti previsti dagli artt. 4, 5 e 6 del d.lgs. n. 276/2003.

• art. 33 d.lgs. n. 81/2015

  Il contratto di somministrazione deve essere stipulato per iscritto e contenere, tra gli elementi necessari, gli estremi dell’autorizzazione rilasciata al somministratore; la relativa informazione deve essere comunicata al lavoratore prima dell’invio in missione.

• artt. 38 e 38-bis d.lgs. n. 81/2015

  Le disposizioni sono richiamate quale espressione della finalità di prevenire e reprimere forme di somministrazione irregolare o fraudolenta e di proteggere i lavoratori.

• art. 23 CCNL somministrazione

  Il contratto di assunzione deve indicare gli estremi dell’autorizzazione rilasciata dal Ministero del Lavoro o dall’autorità competente.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  L’omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza non comporta necessariamente l’annullamento quando il provvedimento sia vincolato e risulti dimostrato che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  la disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis

  L’esclusione della sanatoria per violazione dell’art. 10-bis riguarda i provvedimenti discrezionali; per i provvedimenti vincolati resta possibile escludere l’annullamento quando il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 3, comma 1, d.l. 22 giugno 2023, n. 75, convertito dalla l. 10 agosto 2023, n. 112

  Ha determinato il subentro del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali nelle funzioni dell’amministrazione precedentemente competente.

Massime di principio

• La scissione, il trasferimento d’azienda o altra trasformazione societaria non comportano automaticamente la voltura o il trasferimento di un’autorizzazione amministrativa personale: il nuovo soggetto può esercitare l’attività autorizzata solo dopo aver ottenuto il titolo previsto dalla disciplina di settore.
• Il precedente esercizio abusivo di un’attività soggetta ad autorizzazione preventiva può costituire presupposto legittimo per negare la successiva autorizzazione alla medesima attività, quando la normativa di settore imponga la verifica del rispetto degli obblighi autorizzativi e miri alla tutela degli utenti o dei lavoratori.
• La violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990 determina l’annullabilità del provvedimento discrezionale, senza possibilità di applicare la sanatoria dell’art. 21-octies, comma 2; per un provvedimento vincolato, invece, l’omissione del preavviso di rigetto non comporta l’annullamento se il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.
• Quando un provvedimento negativo è fondato su più ragioni autonome, ciascuna idonea da sola a sorreggerlo, è sufficiente che una sola ragione risulti legittima; le censure contro le ulteriori motivazioni sono assorbite o diventano inammissibili per carenza di interesse.
• La disciplina dell’autorizzazione alla somministrazione di lavoro deve essere interpretata anche alla luce della finalità di prevenire la somministrazione irregolare o fraudolenta e di garantire che il lavoratore sia informato dell’esistenza e degli estremi del titolo autorizzativo.

Come è indicizzato