Sentenza n. 5380/2026 - Roma, Sezione 5B

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato una manifestazione di interesse nell’ambito di un avviso finalizzato all’eventuale affidamento diretto, ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. b), d.lgs. 36/2023, di un servizio di votazione da remoto in modalità SaaS e di conservazione documentale. Il 30 ottobre 2025 aveva ricevuto la comunicazione di non ammissione all’affidamento diretto e aveva presentato un’istanza di accesso agli atti, rimasta senza riscontro. La decisione di contrarre semplificata del 4 novembre 2025, recante l’affidamento diretto del servizio alla precedente affidataria, è stata pubblicata il 5 novembre 2025 sul sito istituzionale dell’amministrazione; la ricorrente ha dichiarato di averne avuto conoscenza soltanto il 10 dicembre 2025 e ha notificato il ricorso il 24 dicembre 2025. Nel merito ha dedotto: la violazione dell’art. 49 d.lgs. 36/2023, per violazione del principio di rotazione mediante affidamento al contraente uscente, sostenendo che la preventiva acquisizione di manifestazioni di interesse non trasformasse l’affidamento diretto in una procedura selettiva; la violazione dell’art. 17 d.lgs. 36/2023, per omessa indicazione delle ragioni della scelta dell’affidataria. Ha inoltre impugnato il silenzio sull’istanza di accesso, domandato l’ostensione degli atti, la declaratoria di inefficacia del contratto, il subentro e, in subordine, il risarcimento del danno.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso irricevibile per tardività, senza esaminare i motivi di merito. Ha qualificato la decisione di contrarre negli affidamenti diretti come atto conclusivo dell’affidamento, immediatamente lesivo e direttamente impugnabile. Ha ritenuto inapplicabile la disciplina speciale dell’art. 120, comma 2, c.p.a., in combinato disposto con gli artt. 36 e 90 d.lgs. 36/2023, perché tali disposizioni presuppongono una procedura di gara in senso proprio, con aggiudicazione e graduatoria, elementi assenti nell’affidamento diretto anche quando sia preceduto da un’indagine di mercato o dalla raccolta di manifestazioni di interesse. Ha quindi applicato la regola generale dell’art. 41, comma 2, c.p.a. Il termine di trenta giorni è stato fatto decorrere dal 5 novembre 2025, data di pubblicazione della decisione di contrarre sul sito istituzionale, ritenuta idonea a garantire la conoscenza degli elementi essenziali dell’atto e della sua lesività. La pubblicazione era inoltre coerente con gli artt. 50, comma 9, 85 e 27 d.lgs. 36/2023. Il TAR ha ritenuto esigibile dalla ricorrente, che aveva ricevuto la comunicazione di non ammissione, la consultazione periodica dell’albo online e del profilo del committente. L’istanza di accesso non ha sospeso né differito il termine, poiché i documenti richiesti non erano indispensabili per percepire la lesione e individuare i vizi dedotti: la decisione pubblicata rendeva già conoscibili l’affidamento al contraente uscente e il possibile profilo di violazione della rotazione. La notifica del 24 dicembre 2025 è pertanto avvenuta oltre il termine di trenta giorni. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della questione processuale.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. a), c.p.a.

  Consente di dichiarare irricevibile il ricorso notificato tardivamente.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge

  Costituisce la disciplina generale applicabile alla decorrenza del termine di impugnazione quando non opera la disciplina speciale del rito appalti.

• art. 120, comma 2, c.p.a.

  dalla ricezione della comunicazione di cui all'articolo 90 del codice dei contratti pubblici [...] oppure dal momento in cui gli atti sono messi a disposizione ai sensi dell'articolo 36, commi 1 e 2, del medesimo codice

  La disciplina speciale è stata ritenuta inapplicabile agli affidamenti diretti preceduti da indagine di mercato, poiché presuppone una procedura di gara con aggiudicazione e graduatoria.

• art. 17, comma 2, d.lgs. 36/2023

  La decisione di contrarre negli affidamenti diretti coincide con l’atto conclusivo dell’affidamento e assume immediata valenza lesiva.

• art. 36 d.lgs. 36/2023

  La disciplina procedimentale e processuale sull’accesso è riferita alle procedure di gara in senso proprio e non è stata applicata all’indagine di mercato finalizzata all’affidamento diretto.

• art. 90 d.lgs. 36/2023

  Le regole di informazione ai candidati e agli offerenti presuppongono un’aggiudicazione e una graduatoria, mancanti nell’affidamento diretto.

• art. 50, comma 1, lett. b), d.lgs. 36/2023

  Disciplina l’affidamento diretto di servizi e forniture sotto la soglia indicata dalla norma; la raccolta preventiva di manifestazioni di interesse non muta la natura dell’affidamento.

• art. 50, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Riconduce le indagini di mercato finalizzate all’affidamento diretto a una disciplina semplificata e flessibile, non idonea a trasformare l’affidamento in procedura selettiva.

• art. 50, comma 9, d.lgs. 36/2023

  l'avviso sui risultati delle procedure di affidamento di cui al presente articolo

  Impone la pubblicazione dell’avviso sui risultati, inclusa la decisione di contrarre negli affidamenti diretti, secondo le modalità di pubblicità previste dal Codice.

• art. 85 d.lgs. 36/2023

  Prevede la pubblicazione a livello nazionale sulla Banca dati nazionale dei contratti pubblici e sul sito istituzionale della stazione appaltante.

• art. 27, commi 1 e 2, d.lgs. 36/2023

  Gli effetti giuridici degli atti oggetto di pubblicazione ai sensi del comma 1 decorrono dalla data di pubblicazione nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici

  Collega gli effetti giuridici degli atti soggetti a pubblicità alla pubblicazione nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici.

• art. 49 d.lgs. 36/2023

  Era invocato dalla ricorrente in relazione al principio di rotazione, ma il motivo non è stato esaminato per la tardività del ricorso.

• art. 12 l. 241/1990

• art. 56 c.p.a.

  È stato richiamato nel decreto presidenziale che ha respinto la domanda cautelare monocratica per difetto dei relativi presupposti.

• artt. 121 e 122 c.p.a.

  Erano richiamati per la domanda di declaratoria di inefficacia del contratto, non esaminata per la tardività del ricorso.

• artt. 30 e 124 c.p.a.

  Erano richiamati per la domanda risarcitoria subordinata, non esaminata per la tardività del ricorso.

Massime di principio

• Negli affidamenti diretti disciplinati dall’art. 50, comma 1, lett. a) e b), d.lgs. 36/2023, la decisione di contrarre prevista dall’art. 17, comma 2, coincide con l’atto conclusivo dell’affidamento, ha immediata portata lesiva ed è direttamente impugnabile.
• La preventiva acquisizione di manifestazioni di interesse o lo svolgimento di un’indagine di mercato, anche con comparazione delle proposte, non trasforma l’affidamento diretto in una procedura di gara selettiva, né comporta di per sé l’applicazione delle regole fondate su aggiudicazione e graduatoria.
• Quando l’affidamento diretto non integra una procedura di gara in senso proprio, la disciplina speciale dell’art. 120, comma 2, c.p.a., collegata alle comunicazioni e alla messa a disposizione degli atti previste dagli artt. 36 e 90 d.lgs. 36/2023, non trova applicazione; opera invece la regola generale dell’art. 41, comma 2, c.p.a.
• La pubblicazione della decisione di contrarre relativa a un affidamento diretto sul sito istituzionale della stazione appaltante, effettuata secondo le forme di pubblicità previste dal d.lgs. 36/2023, può far decorrere il termine di trenta giorni quando consenta la conoscenza degli elementi essenziali dell’atto e della sua lesività.
• La conoscenza integrale di tutti gli atti del procedimento non è necessaria per la decorrenza del termine di impugnazione: è sufficiente che l’operatore possa percepire, con ragionevole certezza, gli elementi essenziali della lesione e i vizi già deducibili, restando possibile proporre motivi aggiunti dopo l’accesso.
• La presentazione di un’istanza di accesso non sospende né differisce automaticamente il termine di impugnazione; la dilazione è ammissibile soltanto quando i documenti richiesti siano indispensabili per percepire la lesione e individuare i vizi deducibili, non quando servano soltanto a specificare o corroborare censure già proponibili.

Come è indicizzato