Sentenza n. 4085/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordine di rimozione delle opere realizzate presso un locale commerciale sito nella Città storica di Roma e la successiva declaratoria di nullità e inefficacia della CILA presentata nel 2021, chiedendo anche il risarcimento dei danni. Ha dedotto violazione degli artt. 3 e 97 Cost., della l. 241/1990 e del d.P.R. 380/2001, violazione del regolamento edilizio comunale e delle NTA del PRG, difetto di motivazione e di istruttoria, contraddittorietà, travisamento, irragionevolezza, illogicità e sviamento. In particolare, ha sostenuto che l’ordine di demolizione avrebbe dovuto essere preceduto dalla declaratoria di inefficacia della CILA; che l’Amministrazione avrebbe dovuto esercitare l’autotutela entro i termini dell’art. 21-nonies l. 241/1990; che il decorso del tempo, l’inerzia comunale e il rilascio dell’autorizzazione al trasferimento dell’attività avrebbero ingenerato un legittimo affidamento; che le opere consistevano nel ripristino di un accesso preesistente e non nella realizzazione di un nuovo ingresso; che non sarebbe stato necessario il parere della Soprintendenza o che il relativo silenzio avrebbe avuto effetto assentivo; che l’ordine sarebbe stato privo di adeguata motivazione e di concreta eseguibilità; che la CILA avrebbe rappresentato uno stato ante operam conforme alla documentazione catastale e toponomastica. La ricorrente ha inoltre contestato la declaratoria di inefficacia della CILA, adottata a distanza di circa due anni e mezzo, e la valutazione comunale circa la non conformità urbanistico-edilizia dell’immobile, il cambio di destinazione d’uso da deposito a locale commerciale e l’insufficienza dell’altezza interna.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili le memorie tardive e, in parte, la memoria non notificata contenente la nuova censura relativa alla contraddittorietà tra i provvedimenti impugnati e la successiva concessione di occupazione di suolo pubblico. Nel merito ha respinto il ricorso. Ha ritenuto che la CILA riguardasse esclusivamente opere interne, mentre l’ordine di rimozione concerneva opere esterne incidenti sulle facciate, consistenti nella sostituzione della porta principale e nella trasformazione di una finestra in accesso; si trattava quindi di procedimenti autonomi, senza necessità di una previa declaratoria di inefficacia della CILA. L’Amministrazione ha correttamente qualificato gli interventi come ristrutturazione edilizia pesante, realizzata senza titolo e non assentibile nei tessuti di origine medievale della Città storica, richiamando l’art. 16 l.r. Lazio n. 15/2008, l’art. 50 del regolamento edilizio comunale e le pertinenti NTA del PRG. Il Collegio ha escluso la formazione di un legittimo affidamento, poiché le opere oggetto dell’ordine erano state eseguite senza titolo e la CILA non costituiva titolo per esse; il decorso del termine di 45 giorni previsto per l’efficacia dell’ordinanza di sospensione dei lavori non comportava decadenza dal potere repressivo, trattandosi di illecito edilizio permanente. È stata ritenuta adeguata la motivazione dell’ordine, che individuava le opere, le violazioni normative e le modalità di ripristino. Il parere della Soprintendenza richiesto nel procedimento autorizzatorio ai sensi dell’art. 24, commi 12 e 19, delle NTA era distinto dal parere previsto nel procedimento sanzionatorio dall’art. 16, comma 5, l.r. Lazio n. 15/2008 e dall’art. 33, comma 4, d.P.R. 380/2001; il mancato rilascio di quest’ultimo entro il termine consentiva al Comune di provvedere autonomamente e non equivaleva ad assenso alle opere. Quanto alla CILA, il TAR ha ritenuto legittima la declaratoria di inefficacia perché utilizzata per interventi non riconducibili all’art. 6-bis d.P.R. 380/2001 e comunque in presenza di uno stato ante operam non legittimato, di un cambio di destinazione d’uso non assentito e non assentibile per insufficienza dell’altezza dei locali, nonché di opere esterne prive di titolo e del prescritto parere. La documentazione catastale, fotografica e toponomastica non ha dimostrato la preesistenza di una porta in luogo della finestra. Il ricorso è stato definitivamente respinto, con condanna della ricorrente al pagamento di € 4.000,00 di spese processuali.

Norme richiamate

• art. 6-bis d.P.R. 380/2001

  La CILA non può essere utilizzata per interventi estranei alla fattispecie legale o eseguiti in violazione della disciplina urbanistico-edilizia; in tal caso l’Amministrazione conserva gli ordinari poteri repressivi e sanzionatori.

• art. 16 l.r. Lazio n. 15/2008

  Gli interventi di ristrutturazione edilizia pesante eseguiti senza titolo sono soggetti alle sanzioni previste dalla legge regionale; per opere su immobili ricadenti in zona omogenea A il Comune acquisisce il parere previsto dalla normativa, potendo provvedere autonomamente se il parere non è reso nel termine.

• art. 33, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Per opere abusive eseguite in zone omogenee A, il parere dell’amministrazione competente alla tutela dei beni culturali e ambientali deve essere richiesto nel procedimento sanzionatorio; il mancato rilascio entro novanta giorni consente al dirigente di provvedere autonomamente.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell’annullamento d’ufficio e dei relativi termini non si applica per impedire l’esercizio degli ordinari poteri repressivi relativi a opere abusive realizzate senza titolo e non coperte da una dichiarazione asseverata efficace.

• art. 27, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Il termine di 45 giorni riferito all’ordinanza di sospensione dei lavori delimita l’efficacia della sospensione, ma non è un termine perentorio per l’adozione dell’ordine di demolizione e il suo decorso non determina la decadenza dal potere repressivo.

• art. 24, commi 12 e 19, NTA del PRG di Roma

  Gli interventi edilizi della categoria RE nella Città storica interna alle Mura Aureliane devono essere sottoposti al parere della competente Soprintendenza nel procedimento autorizzatorio; il parere è distinto da quello eventualmente acquisito nel procedimento sanzionatorio.

• art. 25, comma 4, lett. b), e art. 26 NTA del PRG di Roma

  Gli interventi di categoria RE2 che alterano l’aspetto esteriore degli edifici non sono ammessi nei tessuti di origine medievale della Città storica.

• art. 50, lett. b), regolamento edilizio di Roma n. 5261/1934

  porte e gelosie o persiane che si aprano all’esterno ad una altezza inferiore a 2,20 m dal piano stradale se la strada è con marciapiede e di 4,50 m se la strada è senza marciapiede

  È vietata l’installazione di porte o altri elementi apribili verso l’esterno al di sotto delle altezze minime prescritte rispetto al piano stradale.

• art. 39 regolamento edilizio di Roma n. 5261/1934

  La destinazione commerciale del locale non è assentibile quando l’altezza interna è inferiore al minimo regolamentare; una mera variazione catastale non legittima il cambio di destinazione d’uso.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese processuali seguono la soccombenza.

Massime di principio

• La presentazione di una CILA non impedisce all’Amministrazione di esercitare i poteri repressivi per opere diverse da quelle dichiarate, realizzate senza titolo o comunque non riconducibili all’ambito applicativo dell’art. 6-bis d.P.R. 380/2001.
• Il termine di 45 giorni previsto per l’efficacia dell’ordinanza di sospensione dei lavori edilizi non è perentorio per l’adozione dell’ordine di demolizione: la sua scadenza fa cessare l’efficacia della sospensione, ma non determina la decadenza dal potere repressivo relativo a un illecito edilizio permanente.
• Il decorso del tempo e l’inerzia dell’Amministrazione non ingenerano un legittimo affidamento sulla legittimità di opere edilizie abusive eseguite senza titolo, né trasformano l’esercizio del potere repressivo in attività di autotutela soggetta ai limiti propri dell’annullamento d’ufficio.
• Il parere richiesto nel procedimento autorizzatorio per interventi edilizi nella Città storica è distinto dal parere acquisito nel procedimento sanzionatorio per opere abusive; il silenzio della Soprintendenza nel procedimento sanzionatorio, decorso il termine previsto dalla legge, consente al Comune di provvedere autonomamente e non equivale ad assenso alle opere.
• Una documentazione catastale o fotografica non univoca non prova la preesistenza di un accesso e non consente di qualificare come mero ripristino la trasformazione di una finestra in porta, quando l’intervento modifica il prospetto e ricade nella categoria della ristrutturazione edilizia.
• Una CILA utilizzata per rappresentare uno stato ante operam non legittimato, ovvero per opere incompatibili con la disciplina urbanistico-edilizia e con i requisiti regolamentari dell’immobile, può essere dichiarata inefficace senza che il decorso del termine previsto per l’autotutela impedisca l’accertamento della radicale inidoneità del titolo e l’esercizio dei poteri repressivi.

Come è indicizzato