Sentenza n. 4026/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la regolamentazione della viabilità disposta dal Comune, comprendente senso unico, limitazioni al transito dei veicoli pesanti, limite di velocità, obbligo di stop, attraversamento pedonale, ulteriori modifiche nella viabilità delle vie limitrofe e istituzione di un’area di parcheggio. Impugnavano inoltre le delibere consiliari di adozione e approvazione della variante al PUMS. Deducevano, in appello: 1) l’erroneità della sentenza quanto all’ammissione della costituzione e della documentazione del Comune, ritenute tardive ai sensi dell’art. 46 c.p.a.; 2) la violazione delle garanzie partecipative, degli obblighi di motivazione e delle disposizioni speciali sul procedimento di formazione del PUMS, nonché lo sviamento derivante dalla reiterazione di una precedente regolamentazione del traffico già annullata; 3) la manifesta illogicità, irragionevolezza, sproporzione, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e sviamento delle nuove misure viabilistiche, ritenute pregiudizievoli per i residenti della via interessata. Il Comune resisteva e proponeva appello incidentale contro il rigetto dell’eccezione relativa all’inammissibilità delle repliche depositate dai ricorrenti in primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e dichiarato improcedibile quello incidentale. Quanto alla costituzione del Comune, ha ribadito che il termine di cui all’art. 46 c.p.a. è ordinatorio: la parte intimata può costituirsi sino all’udienza, fermo restando il rispetto dei termini decadenziali dell’art. 73, comma 1, c.p.a. per il deposito di memorie, documenti e repliche. Nel caso concreto, la documentazione e le memorie del Comune erano state depositate entro i termini dell’art. 73 c.p.a.; inoltre, gli appellanti non avevano dimostrato un concreto pregiudizio al contraddittorio. Quanto alla partecipazione procedimentale, il PUMS è stato qualificato come atto di pianificazione, mentre la regolamentazione della circolazione costituisce atto amministrativo generale. Trova quindi applicazione l’art. 13 l. 241/1990, che esclude le garanzie partecipative generali per gli atti di pianificazione e amministrativi generali, facendo salve le specifiche regole di formazione. Per il PUMS, tali regole sono quelle del d.m. 4 agosto 2017, che prevedono adozione, pubblicazione per trenta giorni, raccolta delle osservazioni, controdeduzioni e approvazione. Poiché la variante era stata pubblicata e gli interessati non avevano presentato osservazioni, non è stata ravvisata alcuna violazione procedimentale. La precedente sentenza del TAR, relativa a una misura temporanea giustificata da esigenze di cantiere, non impediva l’adozione di una nuova disciplina permanente fondata su una variante al PUMS. Quanto alle censure sostanziali, il giudice ha riconosciuto all’amministrazione un’ampia discrezionalità nella regolamentazione della circolazione, sindacabile soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, abnormità, errore o sproporzione. Le delibere comunali erano supportate da uno studio tecnico specializzato, basato su rilevazioni dei flussi di traffico e simulazioni dinamiche, dal quale risultavano miglioramenti complessivi in termini di ritardi, densità veicolare, emissioni, tempi di viaggio e tempi di fermata. Le deduzioni degli appellanti, fondate sulla percezione quotidiana dei residenti e su asserzioni non corroborate da elementi tecnici contrari, non erano idonee a dimostrare l’erroneità manifesta o l’irragionevolezza della scelta. Non è stata quindi ravvisata né carenza istruttoria né disparità di trattamento. L’appello incidentale del Comune è stato dichiarato improcedibile perché riguardava una questione preliminare di rito ormai priva di interesse a seguito del rigetto nel merito dell’appello principale. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 46, commi 1 e 2, c.p.a.

  Il termine per la costituzione della parte intimata è ordinatorio e consente la costituzione sino all’udienza di discussione; la produzione del provvedimento impugnato e degli atti relativi non è soggetta a una preclusione derivante dal solo mancato deposito entro il termine iniziale, purché siano rispettati i termini processuali applicabili ai depositi difensivi.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il rispetto dei termini per il deposito di memorie, documenti e repliche determina le relative preclusioni processuali, indipendentemente dalla tardività della costituzione della parte.

• art. 65, comma 3, c.p.a.

  I poteri istruttori del giudice confermano l’assenza di una preclusione assoluta alla successiva acquisizione della documentazione amministrativa.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo generale di motivazione non è stato ritenuto applicabile nei termini ordinari agli atti generali e di pianificazione oggetto della controversia, ferma la necessità di una motivazione desumibile dall’istruttoria svolta.

• art. 7 l. 241/1990

  Le garanzie generali di partecipazione non operano per l’attività amministrativa diretta all’emanazione di atti generali e di pianificazione, quando trovi applicazione il regime speciale previsto per tali atti.

• art. 13, comma 1, l. 241/1990

  «non si applicano nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione»

  La formazione del PUMS e dei relativi atti attuativi è sottratta alle regole generali di partecipazione procedimentale, salvo il rispetto delle specifiche forme consultive previste dalla disciplina di settore.

• art. 3, comma 7, d.lgs. 257/2016

  Costituisce la base normativa del PUMS, la cui disciplina di dettaglio è contenuta nel d.m. 4 agosto 2017.

• d.m. 4 agosto 2017, allegato 1

  «Il PUMS è uno strumento di pianificazione strategica»

  Il PUMS ha natura di strumento di pianificazione strategica e prevede, ai fini della sua adozione e approvazione, pubblicazione e raccolta delle osservazioni, seguite dalle controdeduzioni e dall’approvazione.

• art. 5, comma 3, Codice della strada

  La regolamentazione della circolazione nei centri abitati rientra nell’esercizio di poteri amministrativi ampiamente discrezionali.

• art. 7 Codice della strada

  Attribuisce il potere di regolamentare e limitare la circolazione, il cui esercizio è sindacabile dal giudice amministrativo nei limiti della manifesta illogicità, irragionevolezza, abnormità o sproporzione.

• art. 6 Codice della strada

  È richiamato nel quadro generale della disciplina della circolazione stradale, senza costituire la base esclusiva della decisione.

Massime di principio

• Il termine per la costituzione della parte intimata previsto dall’art. 46 c.p.a. ha natura ordinatoria; la costituzione tardiva resta ammissibile sino all’udienza di discussione, ma la parte incorre nelle preclusioni relative a memorie, documenti e repliche se non rispetta i termini dell’art. 73, comma 1, c.p.a.
• Il PUMS è uno strumento di pianificazione strategica; la sua formazione è sottratta alle garanzie partecipative generali degli artt. 3 e 7 l. 241/1990 ai sensi dell’art. 13 della stessa legge, ma deve rispettare il procedimento speciale previsto dal d.m. 4 agosto 2017, fondato sulla pubblicazione e sulla possibilità di presentare osservazioni.
• La regolamentazione della circolazione stradale e gli atti pianificatori con cui essa viene definita costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa; il sindacato giurisdizionale è limitato alla verifica esterna di manifesta illogicità, irragionevolezza, abnormità, errore, sproporzione o difetto istruttorio.
• Quando una scelta viabilistica è supportata da uno studio tecnico analitico, fondato su rilevazioni dei flussi e simulazioni comparative, mere percezioni degli interessati o deduzioni apodittiche non sono sufficienti a dimostrare l’illegittimità della scelta amministrativa; occorrono elementi concreti e circostanziati di segno contrario.
• L’annullamento di una precedente misura temporanea di regolazione del traffico, motivata esclusivamente da esigenze contingenti di cantiere, non preclude l’adozione successiva di una disciplina permanente fondata su una variante al PUMS, se la nuova misura si basa su un diverso titolo pianificatorio e su una nuova istruttoria.

Come è indicizzato