Sentenza n. 14071/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la nota municipale recante la decadenza dell'autorizzazione amministrativa rilasciata nel 2017 per la vendita di piante e fiori su area pubblica, sostenendo che il titolo fosse ancora valido e che la relativa conversione in un'autorizzazione per posteggio fisso si fosse perfezionata automaticamente. Ha dedotto la violazione degli artt. 2 e 21-nonies della l. 241/1990, dell'art. 31 del regolamento comunale sul commercio su aree pubbliche, la necessità di applicare il silenzio-assenso, la violazione dei principi di legittimo affidamento e di conclusione del procedimento, nonché eccesso di potere. Secondo il ricorrente, i successivi rinnovi, la reintestazione del titolo e la domanda di subingresso non definita dall'amministrazione avrebbero comunque determinato la formazione del silenzio-assenso e consolidato il titolo. Con un secondo motivo ha sostenuto che la decadenza costituisse un ritiro in autotutela dei precedenti rinnovi e volture, adottato senza i presupposti dell'art. 21-nonies della l. 241/1990. Con un terzo motivo ha lamentato la violazione dell'art. 53, comma 3, della l.r. Lazio n. 22/2019 e della deliberazione consiliare comunale n. 7 del 1996, affermando di non aver potuto presentare tempestivamente la domanda di conversione prevista dalla disciplina del 2023 per la mancata preventiva individuazione dei posteggi da parte del Comune.

La decisione

Il TAR ha respinto tutti i motivi. Ha ricostruito la disciplina comunale delle autorizzazioni anomale, rilevando che la conversione non operava automaticamente, ma richiedeva la riconsegna del titolo originario e la presentazione di una specifica domanda da parte del titolare, seguita dalla procedura amministrativa di individuazione del posteggio e dal rilascio del nuovo titolo e della concessione di suolo pubblico. La disciplina risultava applicabile anche alle autorizzazioni anteriori alla data indicata dal ricorrente come spartiacque, sicché non era configurabile alcun regime di conversione automatica. Poiché il titolo era soggetto a conversione a domanda ed era comunque decaduto secondo la disciplina regolamentare, gli atti e le vicende successive del 2021-2024 non potevano determinare né il rinnovo tacito né il silenzio-assenso. L'inerzia comunale non poteva inoltre fondare un legittimo affidamento, anche in considerazione della pubblicità della disciplina regolamentare. Il secondo motivo è stato respinto perché le volture e i rinnovi successivi non potevano sanare la decadenza già maturata, né la decadenza poteva essere qualificata come illegittimo annullamento d'ufficio soggetto ai presupposti dell'art. 21-nonies. Il terzo motivo è stato ritenuto infondato perché la decadenza del titolo era intervenuta anteriormente o comunque indipendentemente dalla disciplina del 2023, rendendo irrilevante la contestazione relativa alla mancata preventiva individuazione dei posteggi. Il ricorso è stato quindi respinto, con compensazione delle spese per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Il ricorrente ne ha dedotto la violazione in relazione all'obbligo di conclusione del procedimento, ma il giudice ha escluso che l'inerzia comunale potesse produrre gli effetti invocati sulla validità dell'autorizzazione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata per qualificare la decadenza come annullamento d'ufficio; il giudice ha escluso che le vicende successive del titolo costituissero un ritiro in autotutela soggetto ai presupposti della norma.

• art. 31 del Regolamento delle Attività Commerciali sulle Aree Pubbliche, approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 35/2006

  Le autorizzazioni amministrative (...) comunemente definite “anomale”, sono convertite dai Municipi competenti in base ai relativi posteggi individuati a seguito di apposita Conferenza di Servizi interna (...) mediante specifico provvedimento formale.

  La conversione delle autorizzazioni anomale richiede un procedimento amministrativo e uno specifico provvedimento formale; non opera automaticamente.

• art. 52 del regolamento comunale, come modificato dalla deliberazione dell'Assemblea capitolina n. 29/2018

  Le autorizzazioni amministrative (...) comunemente definite "anomale", sono convertite, previa riconsegna del titolo originario, in altrettanti posteggi fissi (...) Entro 30 giorni dall'approvazione della presente deliberazione i titolari dovranno presentare le domande nel Municipio ove essi intendano esercitare l'attività.

  La disciplina impone al titolare la presentazione di una domanda di conversione e prevede, in caso di accoglimento, il rilascio del titolo autorizzativo e della correlata concessione di suolo pubblico; in caso di mancato adeguamento può conseguire la decadenza.

• art. 53, comma 3, l.r. Lazio n. 22/2019

  La disposizione è stata invocata dal ricorrente in relazione alla mancata individuazione dei posteggi, ma il motivo è stato ritenuto irrilevante e infondato in ragione della già intervenuta decadenza del titolo.

• art. 51 della deliberazione dell'Assemblea capitolina n. 101/2023

  La disciplina del 2023 non poteva incidere su un'autorizzazione anomala già decaduta e non rendeva illegittima la decadenza contestata.

Massime di principio

• Le autorizzazioni amministrative cosiddette anomale per il commercio su aree pubbliche non si convertono automaticamente in autorizzazioni per posteggio fisso quando la disciplina comunale prevede la riconsegna del titolo originario, la presentazione di una domanda del titolare, l'individuazione del posteggio e l'adozione di uno specifico provvedimento formale.
• L'obbligo regolamentare di presentare una domanda di conversione costituisce un ragionevole modulo di coordinamento dell'attività amministrativa e non aggrava illegittimamente la posizione del titolare, soprattutto quando l'autorizzazione originaria non è riconducibile alle tipologie ordinarie di titolo previste dalla disciplina sopravvenuta.
• Il rinnovo, la voltura, la reintestazione o la domanda di subingresso relativi a un'autorizzazione anomala non possono produrre il rinnovo tacito, il silenzio-assenso o la sanatoria della decadenza già maturata in assenza della prescritta conversione a domanda.
• L'inerzia dell'amministrazione non può fondare un legittimo affidamento sulla stabilità di un'autorizzazione anomala quando la disciplina comunale, pubblicizzata e conoscibile, subordina la conservazione del titolo alla presentazione di una domanda di conversione e all'esito di un procedimento formale.
• La decadenza di un'autorizzazione anomala per mancato adeguamento alla disciplina di conversione non costituisce necessariamente annullamento d'ufficio dei precedenti atti di rinnovo o voltura e, pertanto, non è soggetta, per ciò solo, ai presupposti dell'art. 21-nonies della l. 241/1990.

Come è indicizzato