Sentenza n. 2390/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il Ministero dell'Interno ha appellato la sentenza del TAR Lazio deducendo, in primo luogo, l'inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti per violazione del principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale, divieto di bis in idem, tardività e carenza di autonoma lesività degli atti impugnati. In particolare, la relazione ministeriale con cui era stato chiesto il riesame e i pareri del Consiglio di Stato emessi nel procedimento di ricorso straordinario sarebbero stati atti endoprocedimentali non autonomamente impugnabili. Il decreto presidenziale conclusivo, inoltre, sarebbe stato impugnabile dalle parti soltanto per vizi propri, formali o procedurali, e non per contestare il merito della decisione o gli atti prodromici. Il Ministero ha inoltre dedotto che il TAR non avrebbe potuto annullare pareri del Consiglio di Stato adottati in sede consultiva né riesaminare la valutazione compiuta in sede di revocazione. In secondo luogo, ha sostenuto la legittimità dell'istituto del riesame del parere, ammesso dalla prassi giurisprudenziale in presenza dei presupposti della revocazione per errore di fatto, e la sussistenza, nel caso concreto, di un errore revocatorio derivante dalla mancata considerazione delle differenze tra le ferie maturate negli anni 2009-2010 e quelle maturate nel 2011. In terzo luogo, ha censurato il merito della sentenza di primo grado, che aveva ritenuto insussistenti i presupposti dell'errore di fatto revocatorio. L'appellato ha sostenuto l'intangibilità e irretrattabilità del primo parere, l'inammissibilità del riesame e la nullità dei successivi pareri e del decreto presidenziale per difetto assoluto di attribuzione, assumendo che il Consiglio di Stato avesse operato una nuova valutazione giuridica e documentale, non la correzione di un errore di fatto incontrovertibile.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR, dichiarando inammissibili il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha qualificato il ricorso straordinario come rimedio giustiziale alternativo al processo giurisdizionale, del quale condivide solo alcuni profili strutturali e funzionali. La scelta del ricorso straordinario, una volta operata senza opposizione dell'amministrazione, preclude non solo la proposizione del ricorso giurisdizionale contro il medesimo provvedimento amministrativo, ma anche l'impugnazione in sede giurisdizionale della decisione straordinaria per contestare il merito, i vizi sostanziali o gli atti prodromici, compreso il parere del Consiglio di Stato. La relazione ministeriale di riesame e i pareri intervenuti nel procedimento sono stati ritenuti atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività. Il decreto presidenziale conclusivo è stato ritenuto irretrattabile e incontestabile esternamente, salva la limitata impugnazione per vizi formali o procedurali propri intervenuti dopo il parere del Consiglio di Stato e salva la revocazione nei casi consentiti. Poiché il decreto impugnato era stato adottato a seguito di una decisione rescindente e rescissoria, il Collegio ha ritenuto non ammissibile una nuova revocazione della revocazione ai sensi dell'art. 107, comma 2, c.p.a.; tale preclusione non può essere aggirata mediante l'impugnazione giurisdizionale dei pareri o del decreto. Le spese del doppio grado sono state compensate per la particolarità della questione.

Norme richiamate

• art. 8 d.P.R. 1199/1971

  Disciplina l'alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale al TAR; la scelta del rimedio straordinario preclude la successiva impugnazione giurisdizionale avente il medesimo oggetto o il medesimo bene della vita.

• art. 10, comma 3, d.P.R. 1199/1971

  Limita l'impugnazione del decreto decisorio del ricorso straordinario davanti al giudice amministrativo: le parti possono dedurre vizi di forma o di procedimento, mentre il controinteressato pretermesso può contestare anche gli errori di giudizio.

• art. 15 d.P.R. 1199/1971

  Prevede il rimedio della revocazione nei confronti del decreto decisorio del ricorso straordinario nei casi ammessi.

• art. 395, n. 4, c.p.c.

  Rileva per la revocazione per errore di fatto, configurabile in presenza della supposizione dell'esistenza di un fatto incontrastabilmente escluso o dell'inesistenza di un fatto positivamente stabilito, purché non controverso.

• art. 106 c.p.a.

  Rende applicabili al processo amministrativo le ipotesi di revocazione previste dal codice di procedura civile.

• art. 107, comma 1, c.p.a.

  Prevede l'impugnazione davanti al Consiglio di Stato della sentenza di revocazione pronunciata dal TAR; il Collegio lo richiama per escludere una costruzione processuale inversa volta a impugnare in primo grado una decisione resa in revocazione dal Consiglio di Stato.

• art. 107, comma 2, c.p.a.

  Esclude l'ammissibilità della revocazione della revocazione.

• art. 69 l. 69/2009

  È richiamato quale disposizione che ha completato il processo di giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario, senza trasformarlo in un ordinario giudizio giurisdizionale.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il richiamo serve a chiarire che l'irretrattabilità del decreto decisorio esclude il suo ritiro in autotutela mediante revoca.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il richiamo serve a chiarire che l'irretrattabilità del decreto decisorio esclude il suo annullamento d'ufficio da parte dell'amministrazione.

Massime di principio

• Il ricorso straordinario è un rimedio giustiziale alternativo al ricorso giurisdizionale, del quale condivide soltanto alcuni profili strutturali e funzionali; la scelta del rimedio straordinario preclude la successiva instaurazione di un giudizio amministrativo avente a oggetto il medesimo provvedimento o il medesimo bene della vita.
• La relazione ministeriale di richiesta del riesame e i pareri del Consiglio di Stato adottati nel procedimento di ricorso straordinario sono atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività e, come tali, non sono autonomamente impugnabili davanti al giudice amministrativo.
• Il decreto presidenziale decisorio del ricorso straordinario è irretrattabile e incontestabile esternamente: le parti possono impugnarlo davanti al giudice amministrativo soltanto per vizi formali o procedurali propri, intervenuti dopo il parere del Consiglio di Stato, non per contestare il merito, i vizi sostanziali o gli atti prodromici della decisione.
• Quando il ricorso straordinario è stato deciso mediante una procedura rescindente e rescissoria, non è ammessa la revocazione della revocazione ai sensi dell'art. 107, comma 2, c.p.a.; tale preclusione non può essere elusa impugnando davanti al TAR il parere reso in sede di revocazione o il decreto presidenziale conclusivo.
• Il principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale tutela la funzione giurisdizionale e impedisce il rischio di decisioni contrastanti; esso opera anche quando non vi sia identità formale della domanda, ma coincida il bene della vita perseguito attraverso i due rimedi.

Come è indicizzato