Corte di giustizia, Sentenza C-543/17

Mancato recepimento della direttiva 2014/61/UE e penalità ex articolo 260, paragrafo 3, TFUE

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione contro il Regno del Belgio in relazione alla direttiva 2014/61/UE, recante misure volte a ridurre i costi dell’installazione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità. La Corte, riunita in Grande Sezione, è stata chiamata sia ad accertare il mancato recepimento e la mancata comunicazione delle misure nazionali, sia a pronunciarsi sulla possibilità di irrogare una penalità giornaliera ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE.

Fatti e procedimento precontenzioso

La direttiva 2014/61 imponeva agli Stati membri di adottare e pubblicare le disposizioni necessarie entro il 1o gennaio 2016, applicandole dal 1o luglio 2016. Poiché alla scadenza del termine non era pervenuta alcuna comunicazione completa da parte del Belgio, la Commissione ha inviato una lettera di diffida il 23 marzo 2016 e, successivamente, un parere motivato il 30 settembre 2016. Il termine di risposta è stato prorogato fino al 28 febbraio 2017.

Nel corso del giudizio, il Belgio ha comunicato ulteriori misure di attuazione, ma la Commissione ha ritenuto che il recepimento restasse incompleto, limitando progressivamente le proprie censure alla Regione di Bruxelles-Capitale e riducendo l’importo della penalità richiesta. In udienza il Belgio ha riconosciuto che permangono lacune e che le misure residue dovevano ancora essere comunicate.

Quadro normativo rilevante

La direttiva 2014/61 contiene norme minime volte a facilitare l’installazione di reti ad alta velocità, tra cui:

• definizioni relative a infrastrutture fisiche interne agli edifici, opere di profonda ristrutturazione e punto di accesso (articolo 2);
• regole sull’accesso e sulle ispezioni in loco (articolo 4, paragrafo 5);
• obblighi per edifici nuovi e ristrutturazioni profonde, incluso il punto di accesso nei condomini nuovi (articolo 8);
• obbligo di recepimento entro il 1o gennaio 2016 e di comunicazione alla Commissione (articolo 13).

La controversia si colloca nel quadro degli articoli 258 TFUE e 260, paragrafo 3, TFUE, nonché dei principi di leale cooperazione (articolo 4, paragrafo 3, TUE) e della funzione di vigilanza della Commissione (articolo 17 TUE).

Accertamento dell’inadempimento ex articolo 258 TFUE

La Corte ricorda il principio consolidato secondo cui l’inadempimento va valutato alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, come eventualmente prorogato. In questa causa, il termine rilevante è stato individuato nel 28 febbraio 2017. Alla data indicata il Belgio non aveva ancora adottato tutte le misure necessarie per il recepimento completo della direttiva e non le aveva comunicate alla Commissione.

La Corte ha quindi dichiarato l’inadempimento del Belgio rispetto all’articolo 13 della direttiva 2014/61/UE.

Ambito di applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE

La questione centrale concerneva il significato dell’"obbligo di comunicare le misure di attuazione". La Corte afferma che tale obbligo non si esaurisce nella mera trasmissione di qualunque atto nazionale, ma richiede una comunicazione sufficientemente chiara e precisa delle misure che recepiscono la direttiva, indicando per ciascuna disposizione la norma nazionale corrispondente.

Di conseguenza:

• l’articolo 260, paragrafo 3, TFUE non riguarda solo la totale assenza di comunicazione;
• esso si applica anche quando la comunicazione sia incompleta o quando manchino misure essenziali o riguardino solo parte del territorio nazionale;
• non spetta invece alla Corte, in tale sede, verificare il recepimento corretto nel merito delle misure comunicate, profilo che resta distinto e non rientra nell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE.

La Corte fonda questa lettura su testo, contesto, obiettivi e lavori preparatori della disposizione, ritenendo che una interpretazione troppo restrittiva consentirebbe agli Stati membri di eludere il meccanismo sanzionatorio con comunicazioni meramente simboliche.

Persistenza dell’inadempimento al momento dell’esame dei fatti

Per poter irrogare una penalità, l’inadempimento deve perdurare fino al momento dell’esame dei fatti da parte della Corte. Qui la Corte constata che, alla data della decisione, restavano lacune nel recepimento nella Regione di Bruxelles-Capitale, in particolare per:

• le definizioni dell’articolo 2, paragrafi da 7 a 9 e 11;
• l’articolo 4, paragrafo 5;
• l’articolo 8.

Ne consegue che l’inadempimento era ancora parzialmente in corso e che l’articolo 260, paragrafo 3, TFUE era pienamente applicabile.

Criteri di calcolo della penalità e decisione

La Corte conferma che, anche ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, i criteri rilevanti sono quelli tradizionali: gravità, durata e capacità finanziaria dello Stato membro. Tiene conto del fatto che si tratta di obblighi fondamentali per l’efficacia del diritto dell’Unione, ma anche dei progressi registrati dal Belgio durante il processo.

Pur non accogliendo la richiesta del Belgio di una penalità degressiva o semestrale, la Corte fissa una penalità giornaliera di EUR 5.000, da corrispondere dalla data della sentenza e fino alla cessazione dell’inadempimento. Le spese sono poste a carico del Belgio; gli Stati intervenienti sostengono le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza chiarisce che l’articolo 260, paragrafo 3, TFUE non si limita ai casi di totale inerzia, ma colpisce anche le ipotesi di comunicazione solo parziale o incompleta delle misure di recepimento di una direttiva adottata secondo procedura legislativa. Stabilisce inoltre che, quando permanga un’inadempimento al momento dell’esame dei fatti, la Corte può irrogare una penalità giornaliera commisurata alla gravità e alla durata della violazione, anche se lo Stato membro abbia compiuto progressi nel corso del giudizio.