Sentenza n. 263/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il Piano strategico del commercio comunale e, con motivi aggiunti, la determinazione negativa della conferenza di servizi, la dichiarazione di chiusura negativa e gli atti presupposti relativi all’istanza di autorizzazione unica ZES per la realizzazione di una media struttura di vendita M3, con superficie di 2.000 mq, in area classificata dal PRG come zona E/1 rurale. Ha dedotto la violazione della disciplina europea sulla libertà di stabilimento e sulla libera prestazione dei servizi, in particolare degli artt. 26 e 50 TFUE e della direttiva 2006/123/CE, nonché del d.lgs. n. 59/2010, delle norme statali in materia di liberalizzazione del commercio, dell’art. 31 d.l. n. 201/2011, degli artt. 14 e 15 d.l. n. 124/2023 e della normativa regionale pugliese sul commercio e sulla pianificazione. Ha inoltre dedotto violazione della legge n. 241/1990, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento dei presupposti, sviamento, irrazionalità e contraddittorietà nella valutazione delle posizioni prevalenti in conferenza di servizi, nonché violazione degli artt. 23, 41 e 117 Cost. In via subordinata ha chiesto la disapplicazione o l’accertamento dell’abrogazione implicita dell’art. 28 NTA del PRG comunale per effetto dell’art. 31, comma 2, d.l. n. 201/2011.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti. Ha ritenuto legittimo il Piano strategico del commercio, che consente le medie strutture M1 e M2 nella zona B5 ma non le strutture M3 sull’intero territorio comunale, ritenendo tale scelta fondata su valutazioni urbanistiche e territoriali riferite alle dimensioni e alle caratteristiche del Comune. Ha rilevato che il progetto ricade in zona E/1 rurale, nella quale sono ammesse soltanto costruzioni coerenti con la destinazione agricola, e che quindi l’intervento è incompatibile sia con la pianificazione urbanistica sia con la programmazione commerciale. L’autorizzazione unica ZES non comporta automaticamente una variante urbanistica: l’effetto di variante previsto dall’art. 15, comma 5, d.l. n. 124/2023 presuppone il positivo superamento delle verifiche e dei requisiti previsti dalla normativa di settore e non consente di derogare automaticamente alla disciplina del commercio. L’art. 14 del medesimo decreto-legge fa comunque salva la disciplina del commercio di cui al d.lgs. n. 114/1998. La determinazione negativa della conferenza di servizi è stata ritenuta corretta perché Comune e Regione, quali enti territoriali portatori degli interessi prevalenti in materia di governo del territorio e commercio, avevano espresso parere contrario; i pareri tecnici di Vigili del Fuoco, ARPA e settore viabilità riguardavano invece profili attinenti alle modalità di realizzazione dell’intervento e non superavano il contrasto di fondo sull’an dell’insediamento. Il giudice ha riconosciuto all’amministrazione comunale ampia discrezionalità nella pianificazione urbanistica e nella programmazione commerciale, sindacabile soltanto per illogicità manifesta, irrazionalità, sproporzione evidente o travisamento dei fatti, vizi non riscontrati nel caso concreto. Ha escluso che la direttiva servizi o le norme sulla liberalizzazione del commercio attribuiscano un diritto incondizionato all’insediamento dell’attività economica, poiché la libertà economica deve coordinarsi con la pianificazione urbanistica e con la tutela dell’ambiente urbano, purché le limitazioni non siano discriminatorie o arbitrariamente anticoncorrenziali. Ha inoltre ritenuto superato il precedente giudicato richiamato dalla ricorrente, riferito a una diversa situazione normativa e motivazionale. La società ricorrente è stata condannata al pagamento delle spese, liquidate in 3.000 euro per ciascuna amministrazione resistente, per complessivi 6.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 14 d.l. n. 124/2023, conv. dalla l. n. 162/2023

  salvo [...] quanto previsto dal [d.lgs.] 31 marzo 1998, n. 114, in materia di disciplina del commercio

  La disciplina ZES non esclude né deroga automaticamente alla disciplina generale del commercio; l’autorizzazione unica deve rispettare le normative di settore applicabili.

• art. 15, commi 1 e 5, d.l. n. 124/2023, conv. dalla l. n. 162/2023

  La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi sostituisce ogni [...] autorizzazione [...] e, ove necessario, costituisce variante allo strumento urbanistico

  L’autorizzazione unica ZES può produrre effetto di variante urbanistica solo ove l’intervento superi positivamente le verifiche previste dalla normativa di settore; la presentazione dell’istanza non determina alcuna variante automatica.

• artt. 12, 18 e 20, comma 3, l.r. Puglia n. 24/2015

  L’insediamento di grandi strutture di vendita e di medie strutture di vendita di tipo M3 è consentito solo in aree idonee sotto il profilo urbanistico e oggetto di piani urbanistici attuativi

  Il documento strategico del commercio individua le aree e le tipologie commerciali insediabili in coordinamento con la pianificazione urbanistica; le strutture M3 necessitano di area urbanisticamente idonea e di pianificazione attuativa e devono rispettare le destinazioni d’uso e le norme urbanistiche.

• art. 31, comma 2, d.l. n. 201/2011, conv. dalla l. n. 214/2011

  costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali [...] esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente e dei beni culturali, nonché alla salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali

  La liberalizzazione non elimina la potestà regionale e comunale di prevedere limitazioni all’insediamento commerciale, purché giustificate, non discriminatorie e collegate agli interessi pubblici ammessi dalla legge.

• art. 6 d.lgs. n. 114/1998

  le regioni definiscono gli indirizzi generali per l'insediamento delle attività commerciali

  La disciplina regionale può fissare indirizzi e criteri di programmazione urbanistica per gli insediamenti commerciali e prevedere strumenti sostitutivi in caso di inerzia comunale.

• art. 16 l.r. Puglia n. 24/2015

  M3: superficie di vendita da 1.501 a 2.500 mq

  La struttura progettata, avente superficie di 2.000 mq, rientra nella tipologia delle medie strutture di vendita M3.

• art. 2, comma 2, l. n. 241/1990

  Gli atti di pianificazione urbanistica sono qualificati come atti amministrativi generali e non richiedono una motivazione analitica paragonabile a quella dei provvedimenti puntuali.

• direttiva 2006/123/CE, considerando nn. 9 e 40 e art. 1

  la pianificazione urbana e rurale, le regolamentazioni edilizie [...] devono essere rispettate dai prestatori nello svolgimento della loro attività economica

  La direttiva servizi agevola la libertà di stabilimento e la circolazione dei servizi, ma non elide la pianificazione urbana e rurale né le regolamentazioni edilizie e può convivere con limitazioni giustificate dalla tutela dell’ambiente urbano e dall’assetto territoriale.

Massime di principio

• L’autorizzazione unica ZES non comporta automaticamente una variante urbanistica: l’effetto di variante previsto dalla disciplina speciale può operare soltanto dopo l’accertamento positivo della conformità dell’intervento alle normative di settore e agli altri presupposti di legge.
• La disciplina ZES, in quanto espressamente fatta salva la normativa sul commercio, non consente di autorizzare una struttura commerciale incompatibile con la pianificazione urbanistica e con la programmazione commerciale regionale e comunale.
• La libertà di apertura degli esercizi commerciali e la direttiva 2006/123/CE non attribuiscono all’operatore economico un diritto incondizionato all’insediamento; le limitazioni urbanistiche e commerciali sono legittime se fondate su interessi pubblici riconosciuti dall’ordinamento, non discriminatorie e non arbitrariamente anticoncorrenziali.
• Il documento strategico comunale del commercio costituisce uno strumento di programmazione di dettaglio che deve coordinarsi con la pianificazione urbanistica generale e non può consentire insediamenti incompatibili con le destinazioni urbanistiche o superare i divieti risultanti dal PRG.
• Le scelte di pianificazione urbanistica e programmazione commerciale sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e tecnica e sono sindacabili dal giudice soltanto in presenza di illogicità manifesta, irrazionalità, sproporzione evidente, travisamento dei fatti o carenza istruttoria apprezzabile.
• Nella conferenza di servizi, i pareri contrari degli enti territoriali competenti per il governo del territorio e la programmazione commerciale possono prevalere sui pareri tecnici settoriali relativi alle modalità esecutive dell’intervento, quando il contrasto riguarda la stessa ammissibilità dell’insediamento.

Come è indicizzato