Sentenza n. 1118/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato la delibera comunale che, in attuazione dell'art. 4 del decreto del Presidente della Regione Siciliana n. 62/2025, ha istituito e quantificato sanzioni a carico delle compagnie di navigazione, individuandole quali trasgressori autonomi per l'emissione di biglietti relativi a veicoli privi della documentazione comprovante l'ammissione alle deroghe al divieto di sbarco nelle Isole Eolie. Sono stati dedotti: violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; violazione dei principi di legalità, tassatività, determinatezza e colpevolezza delle sanzioni amministrative; violazione degli artt. 1, 2 e 3 l. 689/1981 e dell'art. 8 Codice della strada; applicazione retroattiva delle sanzioni; imposizione extra legem di obblighi di controllo, fare o non fare; lesione della libertà contrattuale e degli obblighi di servizio pubblico; violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza; erroneità dei presupposti; difetto di competenza comunale ed eccesso di potere. Le medesime censure sono state rivolte al decreto regionale presupposto. Con motivi aggiunti è stata impugnata la nota comunale di chiarimenti, contestandone l'illegittimità derivata, il ricorso all'analogia in materia sanzionatoria, l'illogicità, la contraddittorietà, il difetto di competenza, la violazione dell'art. 8 Codice della strada e il difetto di motivazione e istruttoria. Le amministrazioni hanno eccepito la tardività dell'impugnazione del decreto regionale e del parere prefettizio, il difetto di legittimazione passiva e, in corso di causa, l'improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, poiché gli atti avevano esaurito i propri effetti il 31 ottobre 2025. La ricorrente ha dichiarato soltanto oralmente, all'udienza, di riservarsi una futura domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha ritenuto infondata l'eccezione di irricevibilità relativa al decreto regionale e al parere prefettizio, poiché il decreto, limitandosi a facoltizzare il Comune ad adottare sanzioni senza determinarne misura, obblighi, presupposti e modalità di accertamento, non produceva una lesione immediata; la lesione si è concretizzata con la successiva delibera comunale. Anche il parere prefettizio non era immediatamente lesivo, essendo obbligatorio ma non vincolante e meramente consultivo. Il Collegio ha invece accolto l'eccezione di difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Regione Siciliana e del Ministero dell'Interno - Prefettura di Messina, disponendone l'estromissione; l'Assessorato regionale delle Infrastrutture e della Mobilità è stato ritenuto legittimato passivo limitatamente all'impugnazione del decreto regionale. L'impugnazione del parere prefettizio è stata dichiarata inammissibile per carenza di autonoma capacità lesiva. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati dichiarati, per il resto, improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse, perché il divieto e le sanzioni avevano esaurito i loro effetti al 31 ottobre 2025 e non era consentito sindacare eventuali futuri esercizi del potere amministrativo. Il TAR ha escluso anche l'accertamento dell'illegittimità ai fini risarcitori, poiché la società non aveva formulato una rituale dichiarazione di interesse nelle forme e nei termini dell'art. 73 c.p.a.; la mera riserva orale di una futura domanda risarcitoria non era sufficiente. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 8 d.lgs. 285/1992

  Nelle piccole isole, dove si trovino comuni dichiarati di soggiorno o di cura, qualora la rete stradale extraurbana non superi 50 chilometri e le difficoltà ed i pericoli del traffico automobilistico siano particolarmente intensi, il presidente della regione territorialmente competente, sentita la prefettura-ufficio territoriale del Governo e i comuni interessati, può, con proprio decreto, vietare che, nei mesi di più intenso movimento turistico, i veicoli appartenenti a persone non facenti parte della popolazione stabile siano fatti affluire e circolare nell'isola. Con medesimo provvedimento possono essere stabilite deroghe al divieto a favore di determinate categorie di veicoli e di utenti.

  Il parere della Prefettura è obbligatorio ma non vincolante; il Presidente della Regione conserva discrezionalità nell'adottare il decreto di limitazione della circolazione.

• art. 1 l. 689/1981

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di legalità e di irretroattività delle sanzioni amministrative; il TAR non ha deciso nel merito tali censure per la sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 29 c.p.a.

  Il termine decadenziale per l'impugnazione non decorre da atti privi di autonoma efficacia lesiva e non immediatamente impugnabili.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.

  Il giudice non può esaminare nel merito atti ormai inefficaci per sindacare eventuali future determinazioni amministrative, non ancora adottate.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Quando, nel corso del giudizio, l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimità dell'atto se sussiste l'interesse ai fini risarcitori.

  L'accertamento dell'illegittimità dopo il venir meno dell'utilità dell'annullamento richiede una rituale dichiarazione di interesse ai fini risarcitori, resa nelle forme e nei termini dell'art. 73 c.p.a.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il sopravvenuto difetto di interesse determina l'improcedibilità del ricorso.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  La dichiarazione di interesse ai fini risarcitori deve essere resa nelle forme e nei termini processuali previsti; una dichiarazione meramente orale in udienza non è sufficiente.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Richiamato per la domanda cautelare, alla quale la ricorrente ha successivamente rinunciato.

• art. 4 decreto del Presidente della Regione Siciliana n. 62/2025

  Il Comune di Lipari potrà deliberare sanzioni nei confronti delle compagnie di navigazione che provvedono all'emissione dei biglietti di viaggio per veicoli senza previa acquisizione della documentazione comprovante l'ammissione alla deroga al divieto di sbarco.

  La disposizione regionale attribuisce al Comune una facoltà di successiva disciplina, ma non determina direttamente misura delle sanzioni, obblighi specifici, presupposti della violazione o modalità di accertamento; pertanto non è immediatamente lesiva.

• Adunanza Plenaria Consiglio di Stato n. 8/2022

  Per l'accertamento dell'illegittimità ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a. è sufficiente dichiarare l'interesse a fini risarcitori, ma la dichiarazione deve essere resa nelle forme e nei termini dell'art. 73 c.p.a.; non è necessario avere già proposto la domanda risarcitoria né specificarne i presupposti.

Massime di principio

• Un atto amministrativo presupposto che attribuisce soltanto a un'amministrazione la facoltà di adottare successivi provvedimenti, senza definire direttamente gli obblighi, le sanzioni, i presupposti della violazione o le modalità di accertamento, non è immediatamente lesivo e diviene impugnabile, per il soggetto inciso, insieme all'atto attuativo che concretizza la lesione.
• Il parere previsto dalla legge come obbligatorio ma non vincolante e avente natura meramente consultiva non possiede autonoma capacità lesiva e non deve essere impugnato immediatamente dal destinatario finale degli effetti del procedimento.
• Quando un provvedimento amministrativo temporaneo ha integralmente esaurito i propri effetti prima della decisione, l'annullamento non è più utile e il ricorso diviene improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse; il giudice non può trasformare il giudizio in un sindacato su futuri e non ancora esercitati poteri amministrativi.
• Dopo il venir meno dell'utilità dell'annullamento, l'accertamento dell'illegittimità ai fini risarcitori richiede una dichiarazione di interesse resa ritualmente nelle forme e nei termini processuali previsti; una mera riserva o dichiarazione orale resa in udienza non è sufficiente.
• L'impugnazione di un atto privo di autonoma efficacia lesiva è inammissibile per carenza di interesse, anche quando l'atto costituisca un segmento consultivo o istruttorio del procedimento amministrativo.

Come è indicizzato