Sentenza n. 874/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, titolare di una concessione di 5,25 mq per la gestione di un banco di abbigliamento in un'area UNESCO, ha impugnato la decadenza dalla concessione di suolo pubblico, nonché gli articoli 7, comma 10, e 43, comma 4, del regolamento comunale sul commercio su aree pubbliche. La decadenza era stata adottata dopo due accertamenti di eccedenza dell'occupazione rispetto allo spazio concesso: il primo, relativo a un'occupazione di 15,40 mq, aveva determinato la sospensione dell'attività per venti giorni; il secondo aveva rilevato un'eccedenza di 1,65 mq. Il primo motivo deduceva violazione della legge regionale toscana n. 62/2018 e incompetenza, sostenendo che la decadenza avrebbe richiesto più di due reiterazioni, mentre il regolamento comunale l'avrebbe consentita dopo due sole violazioni. Il secondo motivo denunciava l'omessa comunicazione di avvio del procedimento e la lesione della partecipazione procedimentale, richiamando anche il termine di trenta giorni previsto dall'art. 18 l. 689/1981 per la presentazione di scritti difensivi. Con il terzo motivo il ricorrente contestava la particolare gravità della seconda violazione, ritenuta minima. Con il quarto deduceva l'assenza di delimitazione fisica dello spazio concesso, tale da poter determinare un errore incolpevole, e l'illegittimità dei verbali presupposti. Il quinto motivo censurava l'illogicità derivante dalla ravvicinata adozione del provvedimento di sospensione e di quello di decadenza. Il sesto motivo deduceva sviamento di potere, sostenendo che il Comune avrebbe perseguito una riorganizzazione delle concessioni mediante decadenze anziché mediante revoche per sopravvenuto interesse pubblico, con il conseguente obbligo di indennizzo.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha distinto la decadenza dal titolo abilitativo all'esercizio del commercio dalla decadenza dalla sola concessione di suolo pubblico. La legge regionale toscana n. 62/2018 disciplina il titolo abilitativo commerciale, le sanzioni pecuniarie, la sospensione dell'attività e le ipotesi di decadenza o revoca del titolo e della concessione di posteggio nei mercati e nelle fiere, ma non disciplina la decadenza dalla concessione di suolo pubblico oggetto della controversia. Quest'ultima rientra nel generale potere comunale di verificare la permanenza delle condizioni giustificative della concessione e di disporne la decadenza quando l'uso del suolo non soddisfi più l'interesse pubblico, secondo le ipotesi specificate dal regolamento comunale. Ne consegue che gli articoli 7, comma 10, e 43, comma 4, del regolamento non contrastano con la legge regionale e che non sussiste incompetenza comunale. È stata ritenuta inconferente anche la disciplina della l. 689/1981, poiché il provvedimento non costituiva una sanzione amministrativa pecuniaria o una sanzione riferita al titolo abilitativo commerciale, ma una misura relativa alla concessione di suolo pubblico. L'omessa comunicazione di avvio del procedimento non ha determinato l'illegittimità dell'atto: la decadenza è stata qualificata come provvedimento vincolato e le circostanze dedotte dal ricorrente non avrebbero potuto condurre a un diverso esito. Il concessionario deve rispettare rigorosamente i limiti dimensionali della concessione, anche con riguardo a piccole sporgenze; l'entità dell'eccedenza deve essere valutata in rapporto alla superficie concessa, sicché un'eccedenza modesta in termini assoluti può essere rilevante quando la superficie autorizzata è ridotta. La prima violazione riguardava inoltre un'occupazione quasi tripla rispetto a quella autorizzata. Il TAR ha escluso l'illogicità derivante dalla successione temporale degli atti, chiarendo che la sospensione dell'8 luglio 2025 riguardava il mancato sgombero dell'area, mentre la sospensione per eccedenza di occupazione era stata adottata il 21 maggio 2025. È stata infine esclusa la configurazione della decadenza come revoca mascherata, poiché l'atto era fondato sulla violazione delle condizioni della concessione e aveva natura vincolata. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 116 l.r. Toscana n. 62/2018

  In caso di particolare gravità o di reiterate violazioni, può essere disposta la sospensione dell'attività di vendita per un periodo da dieci a venti giorni di attività. Al fine dell'applicazione della sospensione, la reiterazione si verifica qualora sia stata commessa la stessa violazione per due volte in un periodo di trecentosessantacinque giorni, da computarsi a partire dall'ultima violazione, anche se si è proceduto al pagamento in misura ridotta della sanzione.

  La disposizione disciplina le sanzioni relative all'attività commerciale e consente la sospensione in caso di particolare gravità o di reiterazione; non disciplina la decadenza dalla concessione di suolo pubblico.

• art. 116, comma 5, l.r. Toscana n. 62/2018

  In caso di particolare gravità o di reiterate violazioni, può essere disposta la sospensione dell'attività di vendita per un periodo da dieci a venti giorni di attività.

  La reiterazione di due violazioni nell'arco di 365 giorni rileva ai fini della sospensione dell'attività commerciale, non della decadenza dalla concessione di suolo pubblico.

• art. 127, comma 1, lett. d), l.r. Toscana n. 62/2018

  Il comune dichiara la decadenza del titolo abilitativo e della concessione di posteggio nel mercato: ... d) qualora, nei casi di cui all'art. 116, commi 2 e 3, lettere a), b) e d), le violazioni siano di particolare gravità e reiterate per più di due volte in un periodo di trecentosessantacinque giorni, da computarsi a partire dall'ultima violazione.

  La norma riguarda la decadenza dal titolo abilitativo e dalla concessione di posteggio nel mercato o nella fiera, non la diversa decadenza dalla concessione di suolo pubblico.

• art. 43, comma 5, l.r. Toscana n. 62/2018

  Attribuisce al Comune il potere regolamentare esercitato mediante la disciplina delle violazioni e della loro particolare gravità.

• art. 6, comma 3, del Regolamento comunale per l'esercizio del commercio sulle aree pubbliche

  Vieta al concessionario di eccedere dallo spazio assentito, anche mediante piccole sporgenze; il rispetto dei limiti dimensionali della concessione costituisce obbligo del concessionario.

• art. 7, comma 10, del Regolamento comunale per l'esercizio del commercio sulle aree pubbliche

  Le concessioni dei posteggi nella 'Area UNESCO' saranno oggetto di atti di decadenza della concessione di suolo pubblico in caso di reiterate violazioni delle disposizioni del presente Regolamento, delle indicazioni espresse nelle relative schede che compongono il Piano e delle prescrizioni di cui al comma precedente, secondo quanto disposto all'art. 43 comma 4.

  La disposizione può fondare la decadenza dalla concessione di suolo pubblico in un'area UNESCO e non è in contrasto con la disciplina regionale, che non regola tale specifica forma di decadenza.

• art. 43, comma 4, del Regolamento comunale per l'esercizio del commercio sulle aree pubbliche

  Le violazioni delle disposizioni inerenti alle categorie e specializzazioni merceologiche di cui agli articoli 7, 21, 32 e 42 comma 2bis del presente Regolamento sono sempre considerate di particolare gravità e comportano l’immediata sospensione dell’attività per 20 giorni. In caso di reiterazione, come configurata dalla normativa regionale (art. 116 comma 5 del Codice), si procede alla decadenza della concessione di suolo pubblico.

  La disposizione regolamentare opera nell'ambito della concessione di suolo pubblico, distinto dal titolo abilitativo commerciale, e può prevedere la decadenza della concessione in caso di reiterazione.

• art. 18 l. 689/1981

  Entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all'autorità competente ... scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti dalla medesima autorità.

  Il TAR ha ritenuto la disposizione inconferente, perché la decadenza contestata riguardava la concessione di suolo pubblico e non costituiva una sanzione amministrativa disciplinata dalla l. 689/1981.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il ricorrente ne invocava l'applicazione sostenendo che il Comune avrebbe dovuto utilizzare la revoca per sopravvenute ragioni di interesse pubblico e corrispondere un indennizzo; il TAR ha escluso che la decadenza impugnata fosse una revoca mascherata.

Massime di principio

• La decadenza dalla concessione di suolo pubblico è distinta dalla decadenza dal titolo abilitativo all'esercizio del commercio e dalla decadenza dalla concessione di posteggio nel mercato o nella fiera; la disciplina regionale che regola queste ultime non esclude il potere comunale di disciplinare e dichiarare la decadenza dalla concessione di suolo pubblico.
• Quando la legge regionale disciplina le sanzioni relative al titolo abilitativo commerciale ma non la decadenza dalla concessione di suolo pubblico, il Comune può esercitare il proprio potere regolamentare e il generale potere di verifica della permanenza delle condizioni della concessione, prevedendo ipotesi di decadenza coerenti con l'interesse pubblico alla corretta utilizzazione dell'area.
• La decadenza dalla concessione di suolo pubblico fondata sulla reiterata violazione dei limiti di occupazione può avere natura vincolata; in tal caso l'omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l'illegittimità dell'atto se le circostanze dedotte dall'interessato non sono idonee a condurre a un esito diverso.
• Il concessionario deve rispettare rigorosamente la superficie assentita, anche con riguardo a piccole sporgenze. La gravità dell'eccedenza deve essere apprezzata in rapporto alla superficie concessa e non soltanto alla sua entità assoluta.
• La decadenza dalla concessione per violazione delle condizioni di utilizzo non costituisce una revoca per sopravvenute ragioni di interesse pubblico e non comporta, per ciò solo, l'obbligo di indennizzo previsto per la revoca.

Come è indicizzato