Sentenza n. 4092/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, eccesso di potere per difetto di presupposto e carenza di motivazione, sostenendo che la DGR impugnata si fondasse sulla DGR XI/2014/2019, già annullata dal Consiglio di Stato, e che gli eventuali richiami alle successive deliberazioni regionali fossero parimenti inidonei a sorreggere il mancato finanziamento. Ha dedotto, inoltre, la violazione dell’art. 27-bis della l.r. Lombardia n. 33/2009, assumendo che la Regione non potesse sopprimere il sistema delle funzioni non tariffate in presenza del distinto regime delle maggiorazioni tariffarie. Con il terzo motivo ha denunciato erroneità della motivazione e travisamento degli atti istruttori e dei presupposti, sostenendo che gli esiti dell’istruttoria dell’Agenzia regionale di controllo sul servizio sanitario non avessero raccomandato la soppressione della funzione, ma soltanto l’unificazione del sistema di finanziamento della didattica universitaria. Infine, ha dedotto la violazione del legittimo affidamento, del buon andamento, l’ingiustizia manifesta e il difetto assoluto di motivazione, evidenziando di avere continuato a svolgere l’attività didattica sostenendone i costi, pur non potendo accedere al regime delle maggiorazioni tariffarie per la mancanza del requisito relativo alla prevalente instaurazione di rapporti di lavoro dipendente con il personale medico. La Regione ha chiesto anche il rinvio o la sospensione del giudizio in attesa dell’appello avverso precedenti sentenze del TAR, richiesta cui la ricorrente si è opposta.

La decisione

Il Collegio ha respinto la richiesta di rinvio, ritenendo non ricorrente una situazione eccezionale ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. Ha escluso anche la necessità di sospendere facoltativamente il processo ai sensi degli artt. 39 c.p.a. e 337 c.p.c., non essendo stati forniti elementi sufficienti a rendere plausibile una diversa sorte delle precedenti decisioni e considerata, tra l’altro, la mancata sospensione cautelare della sentenza TAR n. 2586/2024. Nel merito ha accolto i primi e terzi motivi, ritenuti fondati e assorbenti. La DGR XII/2334/2024 aveva escluso la didattica universitaria dalle funzioni non tariffate limitandosi ad applicare i criteri della DGR XI/2014/2019, già annullata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3706/2021. Il richiamo a un atto annullato non può costituire adeguata motivazione, perché fonda il nuovo provvedimento su un presupposto ormai inefficace e illegittimo; la Regione avrebbe dovuto rinnovare i criteri programmatori nel rispetto dell’effetto conformativo del giudicato. Il Collegio ha inoltre rilevato che le successive deliberazioni regionali richiamate erano state dichiarate nulle o annullate, sicché non potevano fornire una valida base motivazionale. La Regione conserva discrezionalità nel decidere se sopprimere o mantenere la funzione non tariffata, ma, ove opti per la soppressione, deve motivare specificamente sia sull’an sia sul quomodo del sacrificio imposto alle strutture che non possono accedere alle maggiorazioni tariffarie, considerando il loro affidamento e prevedendo, ove necessario, forme di tutela transitoria, finanziamento temporaneo, adeguamento progressivo o incentivi al passaggio al nuovo regime. Il ricorso è stato pertanto accolto nei limiti dell’interesse, con annullamento della DGR impugnata e obbligo per la Regione di rieditare il potere nel rispetto dell’effetto conformativo. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Richiamato quale base della disciplina statale delle funzioni non tariffate e dei rapporti con il servizio sanitario regionale.

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  Richiamato quale riferimento normativo per la disciplina delle funzioni assistenziali e del relativo finanziamento.

• art. 27-bis l.r. Lombardia n. 33/2009

  Disciplina il regime delle maggiorazioni tariffarie, alternativo o distinto rispetto alle funzioni non tariffate; la presenza di tale canale non consente automaticamente di sopprimere la funzione non tariffata senza considerare le strutture che non possono accedervi.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione effettiva e adeguata; il richiamo per relationem a un provvedimento annullato non soddisfa tale requisito e determina carenza radicale del presupposto motivazionale.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione può essere disposto solo in presenza di situazioni eccezionali e di gravi ragioni incidenti sulle esigenze fondamentali del diritto di difesa.

• art. 39 c.p.a.

  Consente l’applicazione delle disposizioni del codice di procedura civile sulla sospensione del processo, inclusa la sospensione facoltativa prevista dall’art. 337 c.p.c.

• art. 337 c.p.c.

  Quando l'autorità di una sentenza è invocata in un diverso processo, questo può essere sospeso se tale sentenza è impugnata

  La sospensione del processo pregiudicato è facoltativa e richiede una valutazione giudiziale sulla plausibile controvertibilità della decisione pregiudicante.

• art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a.

  Consente al giudice di precisare l’effetto conformativo della sentenza di annullamento e di vincolare la riedizione del potere amministrativo.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato in relazione al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Massime di principio

• Un provvedimento amministrativo non può fondarsi, mediante motivazione per relationem, su un atto presupposto già annullato in sede giurisdizionale: l’annullamento elimina l’efficacia giuridica dell’atto richiamato e determina l’illegittimità del nuovo provvedimento che ne applichi i criteri senza una rinnovata autonoma motivazione.
• Quando il giudice annulla un atto programmatorio e impone la riedizione motivata del potere, l’amministrazione conserva discrezionalità sull’esito finale, ma deve esercitarla nel rispetto dell’effetto conformativo del giudicato e non può limitarsi a riprodurre il contenuto o il rinvio motivazionale dell’atto annullato.
• La scelta regionale di sopprimere una funzione sanitaria non tariffata è discrezionale, ma deve considerare e ponderare la posizione delle strutture che, avendo beneficiato in passato del finanziamento, non possono accedere al regime alternativo delle maggiorazioni tariffarie.
• Se la soppressione di un regime di finanziamento incide su un affidamento qualificato e su strutture non immediatamente in grado di adeguarsi ai nuovi requisiti, l’amministrazione deve motivare specificamente sia sull’an sia sul quomodo del sacrificio e valutare misure transitorie, finanziamenti temporanei, termini di adeguamento o incentivi al passaggio al nuovo regime.
• La richiesta di rinvio della trattazione ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. richiede una situazione eccezionale e gravi ragioni attinenti alle esigenze fondamentali del diritto di difesa; la pendenza di un appello su decisioni connesse non è, di per sé, sufficiente.
• La sospensione facoltativa del processo per pregiudizialità, ai sensi degli artt. 39 c.p.a. e 337 c.p.c., presuppone che la parte interessata fornisca elementi idonei a rendere plausibile una riforma o comunque la controvertibilità della decisione pregiudicante.

Come è indicizzato