Tribunale, Sentenza T-193/23

Ricorso di annullamento contro l’inserimento e il mantenimento di MegaFon OAO negli elenchi delle misure restrittive UE adottate in risposta all’aggressione russa contro l’Ucraina

Il Tribunale dell’Unione europea, in composizione ampliata, ha esaminato un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da MegaFon OAO avverso atti del Consiglio inserenti e mantenenti il suo nome negli elenchi restrittivi connessi alla situazione in Ucraina. La controversia riguarda misure settoriali in materia di esportazioni di beni e tecnologie a duplice uso e di altri beni e tecnologie sensibili.

Fatti e contesto normativo

MegaFon OAO è una società di telecomunicazioni con sede a Mosca. La causa si colloca nel quadro delle misure restrittive adottate dall’Unione contro la Federazione russa a seguito delle azioni destabilizzanti in Ucraina e, in particolare, dell’aggressione militare del 24 febbraio 2022.

Il Tribunale ricorda che la decisione 2014/512/PESC e il regolamento (UE) n. 833/2014 costituiscono gli atti di base del regime sanzionatorio. Gli atti successivi, tra cui la decisione 2023/434, il regolamento 2023/427, la decisione 2023/1517 e la decisione 2024/422, hanno inserito e poi mantenuto il nome della ricorrente negli allegati contenenti gli elenchi controversi.

Le disposizioni centrali richiamate sono, in particolare:

• l’articolo 3 e l’articolo 3 bis della decisione 2014/512 modificata;
• l’articolo 2 e l’articolo 2 bis del regolamento n. 833/2014 modificato;
• i paragrafi 7 di tali articoli, che vietano o limitano l’autorizzazione in presenza di utilizzatori finali militari o di beni idonei a contribuire al rafforzamento militare e tecnologico della Russia;
• l’articolo 3 ter della decisione 2014/512 modificata, che prevede talune deroghe autorizzabili dalle autorità nazionali competenti.

Il Tribunale richiama inoltre gli obiettivi generali delle misure: aumentare il costo delle azioni della Federazione russa contro l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e promuovere una soluzione pacifica della crisi.

Sviluppo procedurale e domande della ricorrente

MegaFon ha chiesto l’annullamento degli atti nella parte in cui inserivano e mantenevano il suo nome negli elenchi restrittivi. Ha dedotto quattro motivi:

• violazione dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva;
• violazione dell’obbligo di motivazione;
• errore di valutazione;
• violazione del principio di proporzionalità, della libertà d’impresa e pregiudizio alla reputazione.

Il Tribunale ha esaminato preliminarmente la ricevibilità di prove supplementari prodotte tardivamente dalla ricorrente, dichiarandole irricevibili perché non era stata giustificata la produzione tardiva ai sensi dell’articolo 85, paragrafo 3, del regolamento di procedura.

Obbligo di motivazione

Quanto al secondo motivo, il Tribunale afferma che una misura restrittiva individuale deve indicare in modo chiaro e inequivoco i motivi specifici e concreti che hanno condotto il Consiglio a colpire l’interessato.

Nel caso di specie, tuttavia, la motivazione era ritenuta sufficiente in considerazione:

• del contesto noto alla ricorrente, ossia il quadro delle sanzioni adottate dopo l’aggressione russa all’Ucraina;
• delle disposizioni stesse degli atti impugnati, che indicavano il criterio dell’appartenenza a entità che forniscono sostegno diretto al complesso militare e industriale russo;
• dei considerando della decisione 2023/434 e del regolamento 2023/427, che spiegavano che le entità aggiunte agli elenchi erano soggette a restrizioni più rigorose sulle esportazioni per il loro sostegno diretto al complesso militare-industriale russo.

Il Tribunale rileva che la ricorrente era stata in grado di comprendere il motivo della propria inclusione: il suo sostegno diretto al complesso militare e industriale della Russia. La motivazione è stata quindi giudicata sufficiente sia per l’inserimento iniziale sia per il mantenimento.

Diritti della difesa e diritto a essere ascoltata

Sul primo motivo, il Tribunale distingue tra inserimento iniziale e mantenimento.

Per l’inserimento iniziale:

• il Consiglio non era tenuto a sentire previamente la ricorrente, poiché le misure restrittive devono poter esplicare un effetto sorpresa per essere efficaci;
• non vi è stata, quindi, violazione del diritto di essere ascoltata prima dell’adozione degli atti iniziali;
• la mancata notificazione individuale degli atti non comporta di per sé l’annullamento.

Per il mantenimento:

• il diritto di essere ascoltata prima del rinnovo sussiste quando il Consiglio si fonda su elementi nuovi;
• se il mantenimento si fonda sugli stessi motivi dell’inserimento iniziale, tale obbligo procedurale non si impone;
• nel caso concreto, i motivi del mantenimento coincidevano con quelli iniziali.

Il Tribunale aggiunge che il Consiglio aveva comunque risposto alle domande della ricorrente del marzo 2023 e del novembre 2023, richiamando la motivazione contenuta negli atti e informandola della proroga delle misure. L’eccezione di illegittimità proposta in via subordinata ai sensi dell’articolo 277 TFUE è stata respinta per le stesse ragioni.

Errore di valutazione

Il Tribunale passa poi al terzo motivo, vertente sulla base fattuale delle misure.

Il Consiglio aveva fondato l’inserimento e il mantenimento di MegaFon su quattro elementi principali:

• fornitura di servizi di roaming nelle regioni di Donetsk, Luhansk, Zaporizhzhia e Kherson, nonché in Crimea;
• fornitura di servizi di telecomunicazione in Crimea;
• presenza di infrastrutture nella regione di Kharkiv;
• esistenza di contratti di servizi di telecomunicazione con l’esercito russo tra il 2013 e il 2021.

Il Tribunale ricorda che, in materia di misure restrittive, il controllo giurisdizionale deve verificare se la decisione sia fondata su una base di fatto sufficientemente solida e se il Consiglio abbia fornito un complesso di indizi concreti, precisi e concordanti.

Quanto all’utilizzo di elementi prodotti in giudizio, il Tribunale ammette che il Consiglio possa fare riferimento, in caso di contestazione, a documenti pubblicamente disponibili per suffragare un fatto notorio. Qui ha ritenuto notoria la circostanza che uno dei maggiori operatori di telecomunicazioni della Federazione russa potesse fornire sostegno diretto al complesso militare-industriale russo in tempo di guerra.

Quanto al merito, il Tribunale ha considerato affidabili le fonti pubbliche prodotte dal Consiglio e ha valorizzato, in particolare:

• il fatto che MegaFon offrisse servizi di roaming ai propri clienti nei territori occupati, facilitando la comunicazione e l’integrazione di tali aree nella Federazione russa;
• le indicazioni, provenienti da fonti pubbliche, sulla fornitura di servizi in Crimea;
• gli articoli relativi alla presenza di infrastrutture nella regione di Kharkiv;
• i contratti pluriennali con l’esercito russo, che attestavano un rapporto di lunga durata con tale esercito.

Per gli atti di mantenimento, il Tribunale ha ritenuto che il Consiglio potesse utilizzare gli stessi elementi e che la situazione in Ucraina restasse sufficientemente grave da giustificare la proroga delle misure.

Proporzionalità, libertà d’impresa e reputazione

Sul quarto motivo il Tribunale riconosce che le misure restrittive incidono sulla libertà d’impresa e sulla reputazione della ricorrente, ma ritiene che tali restrizioni siano giustificate.

La verifica di proporzionalità viene svolta in cinque passaggi:

• le misure sono previste dalla legge e hanno base giuridica chiara;
• sono temporanee, periodicamente riesaminate e non incidono sul contenuto essenziale dei diritti invocati;
• perseguono un obiettivo di interesse generale fondamentale: contrastare l’aggressione russa e preservare pace e sicurezza internazionali;
• sono idonee e necessarie, poiché il regime di divieto sui beni a duplice uso e sui beni e tecnologie sensibili è ritenuto più efficace di misure meno incisive come un mero regime autorizzatorio;
• la ponderazione tra interessi in gioco non mostra un sacrificio sproporzionato per gli operatori colpiti.

Il Tribunale osserva anche che il regime contiene deroghe e autorizzazioni in casi specifici, sicché non può dirsi eccessivo. Gli argomenti relativi alla mancata incidenza sugli altri operatori telecom russi e ai diritti degli utenti finali sono stati reputati non sufficientemente sviluppati o comunque non decisivi.

Dispositivo

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso di MegaFon OAO e l’ha condannata alle spese, mentre la Commissione interveniente sopporta le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza conferma che, nel contesto delle misure restrittive PESC contro la Russia:

• la motivazione può essere ritenuta sufficiente quando l’interessato è in grado di comprendere, dal contesto e dagli atti, il criterio concreto della sua inclusione;
• l’audizione preventiva non è necessaria per l’inserimento iniziale quando l’effetto sorpresa è essenziale;
• il mantenimento fondato sugli stessi motivi dell’inserimento iniziale non richiede una nuova previa audizione, salvo elementi nuovi;
• il Consiglio può basarsi su fonti pubbliche e su un insieme di indizi per dimostrare il sostegno diretto al complesso militare-industriale russo;
• le restrizioni sulle esportazioni e sui servizi connessi sono compatibili con la libertà d’impresa se proporzionate all’obiettivo di politica estera e sicurezza perseguito.