Sentenza n. 10689/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto della Regione Marche che individuava le aziende fornitrici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici negli anni 2015-2018, i relativi allegati contenenti il fatturato e gli importi dovuti, gli atti istruttori e il successivo decreto regionale di ricalcolo adottato in attuazione delle sentenze della Corte costituzionale nn. 139 e 140 del 2024. Sono stati inoltre impugnati il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e gli ulteriori atti presupposti. La società ha dedotto, quanto agli atti regionali, violazione dell'obbligo di motivazione, difetto di istruttoria, lesione del contraddittorio e delle garanzie partecipative, violazione della trasparenza e del diritto di difesa. Quanto alla disciplina statale, ha dedotto illegittimità derivata e vizi propri per violazione dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, irretroattività della fissazione dei tetti regionali, lesione del legittimo affidamento, della certezza dei rapporti giuridici, della buona fede, della proporzionalità, della libertà d'impresa, della concorrenza e della remuneratività delle forniture. Ha inoltre prospettato l'illegittimità costituzionale della disciplina per violazione degli artt. 3, 23, 32, 41, 42, 53, 117 e 120 Cost., dell'art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU e degli artt. 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, sostenendo di avere operato in perdita e di avere riportato risultati di bilancio negativi.

La decisione

Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati rigettati quanto all'impugnazione degli atti ministeriali e degli ulteriori atti statali presupposti, ritenuti legittimi. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il payback una misura ragionevole e proporzionata, qualificabile come contributo solidaristico, non lesiva della riserva di legge, dell'affidamento, del principio di irretroattività, della libertà d'impresa e dei parametri eurounitari. Il fatturato costituisce un parametro non arbitrario né irragionevole per graduare il concorso delle imprese al ripiano; non è necessario considerare i costi sostenuti o l'eventuale perdita delle singole commesse, poiché il meccanismo non è commisurato agli utili né ha natura di prelievo sul reddito. Il payback non altera le procedure di gara o il prezzo contrattuale, operando esternamente sulla posizione patrimoniale complessiva dell'impresa. Le censure contro gli atti regionali sono state invece dichiarate inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Secondo il TAR, le Regioni svolgono attività meramente tecnico-contabili e vincolate: verificano i dati di fatturato, individuano l'elenco dei fornitori e calcolano l'importo dovuto applicando percentuali e criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali. Tali atti non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma accertamento del quantum di un'obbligazione patrimoniale; la controversia attiene quindi a un diritto soggettivo e spetta al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disciplina pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano proporzionata all'incidenza del loro fatturato sulla spesa regionale; il comma 9-bis attribuisce alle Regioni il compito di individuare gli operatori soggetti al ripiano e gli importi dovuti sulla base di verifiche contabili.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell'ambito della razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto di spesa nazionale per dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha previsto che il superamento del tetto fosse rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA e dichiarato con decreto ministeriale.

• art. 8, d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  «solo il 48 per cento della quota di ripiano determinata nei loro confronti»

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione della somma dovuta dalle aziende in presenza delle condizioni stabilite; la Corte costituzionale, con sentenza n. 139 del 2024, ha esteso la riduzione a tutte le aziende fornitrici.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  «gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici [...] si intendono assolti con il versamento [...] della quota del 25 per cento»

  Ha previsto, per gli anni 2015-2018, l'estinzione dell'obbligazione mediante il versamento della quota ridotta del 25 per cento e la cessazione della materia del contendere nei giudizi relativi agli atti regionali.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della causa dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• artt. 74, comma 1, e 88, comma 2, lettera d), c.p.a.

  Consentono al giudice di richiamare precedenti conformi e di motivare mediante riferimento alle relative argomentazioni.

• art. 53 Cost.

  Non impone di commisurare il payback agli utili o ai costi dell'impresa, poiché il fatturato è ritenuto indice non arbitrario della dimensione economica dell'apporto dell'operatore al mercato; il payback non è un'imposta sul reddito ma un contributo solidaristico.

• artt. 3, 23, 41, 42, 53 e 117 Cost.

  I prospettati parametri costituzionali non risultano violati secondo la ricostruzione della Corte costituzionale n. 140 del 2024 e del TAR.

• artt. 16 e 17 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  La libertà d'impresa e il diritto di proprietà non impediscono l'imposizione di un contributo solidaristico proporzionato per la razionalizzazione della spesa sanitaria pubblica.

Massime di principio

• Gli atti regionali adottati ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, quando si limitano a verificare dati contabili, individuare i fornitori e calcolare matematicamente le somme dovute applicando criteri e percentuali già fissati dalla legge e dagli atti statali, non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma accertamento tecnico-contabile di un'obbligazione patrimoniale; le controversie relative al quantum debeatur appartengono alla giurisdizione ordinaria.
• Il payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 è compatibile con i principi di ragionevolezza e proporzionalità, poiché persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria e configura un contributo solidaristico a carico degli operatori che beneficiano della spesa pubblica.
• La disciplina del payback non viola il legittimo affidamento né il principio di irretroattività quando l'obbligo di concorrere al ripiano e i suoi criteri essenziali erano già previsti dalla legge prima dello svolgimento delle gare, anche se la concreta quantificazione dell'importo è intervenuta successivamente.
• Il fatturato, considerato al lordo dell'IVA, può essere utilizzato quale parametro per ripartire tra le imprese l'onere di ripiano; la disciplina non impone di considerare i costi delle singole forniture, gli utili realizzati o le perdite dell'impresa, perché il payback non è un prelievo sul reddito.
• Il payback opera esternamente ai contratti di fornitura e non modifica né il prezzo contrattuale né l'entità delle prestazioni oggetto di gara; pertanto, in quanto già prevedibile nei suoi elementi essenziali, non altera di per sé l'esito delle procedure di evidenza pubblica.

Come è indicizzato