Sentenza n. 310/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il diniego definitivo del Comune di Cagliari sull'istanza di condono presentata ai sensi dell'art. 32, commi 25 e 26 e seguenti, del d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003. L'immobile, originariamente abusivo, era stato oggetto di domanda di condono nel 2004. Dopo la presentazione dell'istanza, i ricorrenti avevano sostituito la copertura preesistente, costituita da listelli di legno, incannucciato e lamiera ondulata, con un solaio in muratura. Il Comune ha ritenuto che tale intervento costituisse un'ulteriore opera abusiva, realizzata dopo la domanda di condono, con modifica strutturale dell'immobile e aumento di volumetria, ostativa al rilascio del condono. Con il primo motivo i ricorrenti hanno dedotto violazione dell'art. 3 l. n. 241/1990, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento, errore sui presupposti, illogicità, contraddittorietà, irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità, sostenendo che non fosse stata dimostrata una maggiore altezza né un effettivo aumento di volumetria e che gli interventi non avessero stravolto la struttura dell'immobile. Con il secondo motivo hanno contestato la chiarezza e la completezza della comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell'art. 10-bis l. n. 241/1990, deducendo incongruenze tra la motivazione e il dispositivo del diniego. Con il terzo motivo hanno dedotto violazione degli artt. 3 e 10-bis l. n. 241/1990, omesso esame delle osservazioni, motivazione apparente e mancato invio di un nuovo preavviso di rigetto in relazione alle osservazioni presentate.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto decisivo che, dopo la presentazione della domanda di condono e prima della definizione della stessa, i ricorrenti avessero realizzato un'ulteriore opera edilizia abusiva, consistente nella sostituzione della copertura originaria con un solaio in muratura. Tale intervento è vietato anche se non comporta aumento di volumetria o una trasformazione radicale dell'edificio, poiché l'immobile oggetto di condono rimane abusivo fino all'eventuale rilascio del titolo e non può essere modificato, completato o ampliato al di fuori delle procedure previste dall'art. 35 l. n. 47/1985. Il divieto opera anche per interventi riconducibili, in astratto, alla manutenzione straordinaria, al restauro, al risanamento conservativo, alla ristrutturazione o alla realizzazione di pertinenze. Il Collegio ha comunque rilevato, in via ulteriore, che l'istruttoria comunale aveva accertato una maggiore altezza del solaio, pari a circa 50 centimetri rispetto alla situazione dichiarata nell'istanza, sulla base del sopralluogo, della documentazione progettuale e delle fotografie. Il verbale degli agenti accertatori, quale atto pubblico, fa fede fino a querela di falso quanto ai fatti direttamente constatati, mentre la perizia di parte non ha analoga efficacia probatoria. Anche una variazione minima dell'altezza sarebbe stata comunque rilevante, perché avrebbe modificato lo stato dell'immobile abusivo durante la pendenza della domanda di condono. Il motivo procedimentale è stato respinto perché la seconda comunicazione dei motivi ostativi del 19 aprile 2023 indicava chiaramente le opere ulteriori, la loro realizzazione successiva alla domanda e il contrasto con il termine legale di ultimazione delle opere condonabili. Il TAR ha inoltre affermato che, anche ove il preavviso fosse stato omesso o insufficiente, il vizio non avrebbe comportato l'annullamento ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, poiché l'amministrazione non avrebbe potuto adottare un provvedimento diverso. I ricorrenti sono stati condannati alla rifusione delle spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 32, commi 25 e 26 e ss., d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  Le opere abusive oggetto di istanza di condono devono essere state ultimate entro il 31 marzo 2003.

  Il condono edilizio riguarda le opere ultimate entro il termine legale; modifiche realizzate successivamente alla domanda e non comprese nello stato dell'opera condonanda non possono essere ricondotte al condono.

• art. 35 l. n. 47/1985

  L'autore dell'abuso può completare, sotto la propria responsabilità, le opere sanabili previa notifica al comune del proprio intendimento, allegando perizia giurata ovvero documentazione avente data certa in ordine allo stato dei lavori abusivi, ed iniziando i lavori non prima di trenta giorni dalla data della notificazione.

  In pendenza della domanda di condono, eventuali interventi sull'immobile abusivo sono consentiti soltanto attraverso la specifica procedura prevista dalla norma; in mancanza, gli interventi ulteriori restano abusivi e ostano alla definizione favorevole del condono.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi deve rendere conoscibili le ragioni concrete del possibile diniego; nel caso esaminato, la seconda comunicazione era sufficientemente chiara perché indicava le opere ulteriori, la loro collocazione temporale e il contrasto con la disciplina del condono.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il diniego è adeguatamente motivato quando espone le opere ulteriori accertate, il loro carattere abusivo e la loro incompatibilità con il condono richiesto.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Il mancato o insufficiente preavviso di diniego non determina l'annullamento quando, per la natura ostativa della situazione accertata, l'amministrazione non avrebbe potuto adottare un provvedimento diverso.

• art. 2700 c.c.

  Il verbale redatto dagli agenti pubblici a seguito di sopralluogo fa fede fino a querela di falso quanto ai fatti direttamente constatati, mentre una perizia di parte non ha la medesima efficacia probatoria.

Massime di principio

• La presentazione di una domanda di condono edilizio non abilita il richiedente a completare, trasformare, modificare o ampliare il manufatto abusivo prima della definizione dell'istanza; fino all'eventuale rilascio del condono, l'immobile conserva natura abusiva.
• Le opere ulteriori realizzate su un manufatto abusivo in pendenza della domanda di condono sono ostative al rilascio del condono anche quando non comportano aumento di volumetria e anche se sono astrattamente qualificabili come manutenzione straordinaria, restauro, risanamento conservativo, ristrutturazione o realizzazione di pertinenze.
• Gli interventi su un manufatto abusivo in pendenza del condono sono consentiti esclusivamente nel rispetto della procedura prevista dall'art. 35 l. n. 47/1985; in mancanza, l'amministrazione deve considerare abusivi gli interventi ulteriori e non può definire favorevolmente la domanda di condono originaria.
• Il verbale di sopralluogo degli agenti accertatori costituisce atto pubblico e fa fede fino a querela di falso sui fatti direttamente constatati; la contestazione fondata su una perizia di parte non supera, di per sé, tale efficacia probatoria.
• Il preavviso di rigetto è sufficiente quando indica con chiarezza le opere ulteriori contestate, la loro realizzazione successiva alla domanda di condono e la ragione per cui esse impediscono l'accoglimento dell'istanza. Anche l'omissione o l'insufficienza del preavviso non comporta annullamento quando il contenuto vincolato della decisione dimostra che l'amministrazione non avrebbe potuto adottare un provvedimento diverso.

Come è indicizzato