Sentenza n. 1044/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego regionale di proroga e, in via subordinata, il precedente decreto regionale che aveva autorizzato l’avvio della prima fase delle indagini. Ha sostenuto che il decreto del 2019 costituisse un vero e proprio permesso di ricerca ai sensi del d.lgs. 22/2010, soggetto alla durata massima legale di quattro anni, prorogabile per ulteriori due, sicché alla data dell’istanza del maggio 2023 il titolo sarebbe stato ancora efficace. Ha inoltre dedotto che la durata non potesse essere desunta dal cronoprogramma progettuale predisposto per la procedura di screening VIA, né essere integrata mediante dichiarazioni della stessa società. In via subordinata ha contestato la legittimità del decreto del 2019, ove interpretato come autorizzazione limitata a sedici mesi, per violazione dell’art. 4, comma 2, del d.lgs. 22/2010, della disciplina regionale, dei principi di legalità, certezza del diritto e legittimo affidamento. La Regione ha eccepito l’inammissibilità per mancata presentazione di osservazioni al preavviso di rigetto e la tardività dell’impugnazione del decreto del 2019.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha preliminarmente escluso che la mancata presentazione delle osservazioni al preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 costituisca acquiescenza o determini la decadenza dalla facoltà di impugnare, trattandosi di una mera facoltà partecipativa. Nel merito ha ritenuto che il decreto del 2019 non fosse il permesso di ricerca conclusivo previsto dal d.lgs. 22/2010, ma un atto intermedio di presa d’atto dell’esito della procedura VIA e di autorizzazione allo svolgimento delle sole indagini preliminari della prima fase. Il decreto stesso subordinava l’eventuale prosecuzione dell’iter alla seconda fase, comprendente la realizzazione di un pozzo esplorativo e una nuova verifica di assoggettabilità a VIA; pertanto il procedimento per il rilascio del permesso di ricerca non era ancora concluso. La durata dell’autorizzazione è stata correttamente commisurata al programma della prima fase, che la società aveva indicato in un massimo di sedici mesi. Il termine, originariamente in scadenza l’11 ottobre 2020, è stato differito dalla normativa emergenziale Covid-19 al 30 giugno 2022. L’istanza di proroga del 25 maggio 2023 è quindi intervenuta dopo la scadenza del titolo. Poiché la proroga può essere concessa soltanto durante la vigenza dell’atto originario, senza soluzione di continuità, il diniego regionale è stato ritenuto legittimo. Il motivo subordinato contro il decreto del 2019 è stato dichiarato tardivo, poiché il provvedimento era stato comunicato alla società nel giugno 2019 e da tale conoscenza decorreva il termine di impugnazione ex art. 29 c.p.a. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.500 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La presentazione di osservazioni al preavviso di rigetto è una facoltà di partecipazione procedimentale; la sua omissione non equivale ad acquiescenza e non preclude l’impugnazione dell’atto finale.

• art. 4, comma 2, d.lgs. 22/2010

  la durata massima del permesso è di quattro anni, prorogabile per non oltre un biennio

  La durata massima quadriennale riguarda il vero e proprio permesso di ricerca e non si applica automaticamente all’autorizzazione intermedia relativa alla sola fase preliminare delle indagini.

• art. 16, comma 1, d.lgs. 22/2010

  Il mancato pagamento del canone annuale previsto per il titolare del permesso di ricerca è stato valorizzato come ulteriore elemento incompatibile con la qualificazione del decreto del 2019 quale permesso di ricerca.

• art. 103 d.l. 18/2020, convertito dalla l. 27/2020, e successive modifiche

  Le disposizioni emergenziali hanno differito il termine di sedici mesi dell’autorizzazione, originariamente in scadenza l’11 ottobre 2020, fino al 30 giugno 2022.

• art. 29 c.p.a.

  Il termine per impugnare il decreto del 2019 decorreva dalla sua comunicazione alla destinataria, avvenuta nel giugno 2019; la contestazione proposta nel giudizio successivo è stata pertanto ritenuta tardiva.

Massime di principio

• Un atto amministrativo che autorizza soltanto una fase preliminare e prodromica di un procedimento, rinviando a una fase successiva il completamento dell’istruttoria e l’eventuale rilascio del titolo finale, non può essere qualificato come il provvedimento conclusivo previsto dalla disciplina di settore.
• Quando l’amministrazione autorizza un’attività delimitata anche temporalmente dal programma presentato dall’interessato, la durata dell’autorizzazione può essere commisurata al periodo necessario per lo svolgimento dell’attività autorizzata, anche se il provvedimento non contiene un’espressa indicazione della scadenza.
• La proroga di un provvedimento amministrativo è ammissibile soltanto se richiesta e adottata durante la vigenza dell’atto originario; non può intervenire dopo la scadenza, perché deve saldarsi senza soluzione di continuità all’efficacia del titolo precedente.
• La mancata presentazione di osservazioni al preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 non integra acquiescenza e non comporta decadenza dalla facoltà di impugnare il provvedimento finale, salvo che ricorra una manifestazione espressa e inequivoca incompatibile con la volontà di contestarlo.
• La contestazione di un provvedimento già conosciuto e non impugnato nel termine decadenziale non può essere differita sino all’adozione di un successivo atto di diniego della proroga, se la lesione deriva già dal contenuto originario del primo provvedimento.

Come è indicizzato