Sentenza n. 3604/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Consorzio ha impugnato cumulativamente due sentenze del TAR Sardegna, chiedendone la riforma. La controversia originaria riguardava l’esclusione da una gara per appalto integrato avente a oggetto la progettazione e realizzazione di infrastrutture per l’alimentazione elettrica di autobus finanziati con fondi PNRR. L’offerta prevedeva un ribasso del 21,15% sui lavori e del 100% sulla voce relativa alle spese e agli oneri accessori della progettazione, con importo pari a zero. Nel subprocedimento di verifica dell’anomalia, il Consorzio aveva però dichiarato che il raggruppamento incaricato della progettazione aveva applicato un ribasso del 10% sul compenso professionale, quantificandolo in euro 378.964,92, e aveva quantificato in euro 42.107,21 le spese e gli oneri accessori, per un totale di euro 421.072,13. La stazione appaltante ha ritenuto che tali giustificazioni modificassero l’offerta economica, violassero il divieto di ribasso sul compenso professionale previsto dalla lex specialis e non dimostrassero la serietà e sostenibilità dell’offerta, disponendo l’esclusione. Dopo l’ordinanza cautelare del TAR che aveva sospeso l’esclusione, CTM ha adottato una determina di ritiro dell’esclusione e successivamente ha aggiudicato la gara al Consorzio. L’impresa controinteressata ha impugnato tali atti con motivi aggiunti. Il TAR ha respinto il ricorso del Consorzio, ritenendo legittima l’esclusione, e ha dichiarato improcedibile l’impugnazione della controinteressata, considerando gli atti successivi meramente esecutivi della misura cautelare e travolti dall’invalidità derivata. In appello il Consorzio ha dedotto: l’inammissibilità o nullità delle sentenze per violazione del contraddittorio e dell’art. 73, comma 3, c.p.a.; l’erronea qualificazione delle determine successive come meri atti esecutivi dell’ordinanza cautelare; la violazione dell’art. 1 del disciplinare e l’eccesso di potere per travisamento, errore nei presupposti, difetto e illogicità della motivazione; la violazione dell’art. 110 d.lgs. 36/2023 e vizi dell’istruttoria e della motivazione nella valutazione dell’anomalia. Ha inoltre sostenuto che gli accordi economici tra il Consorzio e il raggruppamento di progettisti avessero efficacia meramente interna e che il ribasso contestato fosse economicamente irrilevante.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha anzitutto dichiarato fondata l’eccezione di inammissibilità dell’appello cumulativo. Il ricorso contro due sentenze è ammesso solo eccezionalmente, quando ricorrano congiuntamente identità delle parti e delle situazioni sostanziali e processuali, identità dell’oggetto delle domande, comunanza delle questioni e dei motivi, nonché omogeneità del contenuto degli atti impugnati. Nel caso concreto, le due sentenze riguardavano atti diversi, domande diverse e statuizioni fondate su motivazioni autonome: la prima concerneva l’esclusione del Consorzio, la seconda la revoca dell’esclusione e l’aggiudicazione impugnate dall’impresa controinteressata. Non erano quindi ravvisabili né la necessaria connessione oggettiva o funzionale né ragioni di economia processuale idonee a derogare alla regola dell’impugnazione di un solo provvedimento per ricorso. Il Collegio ha comunque esaminato anche il merito, ritenendo l’appello infondato. Ha escluso la violazione del contraddittorio e del diritto di difesa, rilevando che le parti avevano discusso la qualificazione della determina di ritiro e che il Consorzio aveva manifestato interesse alla decisione e aderito alla definizione con sentenza semplificata. Ha confermato la qualificazione della determina n. 77/2025 come atto meramente esecutivo dell’ordinanza cautelare, poiché il suo contenuto richiamava l’iter processuale, l’ordinanza cautelare e il suo carattere immediatamente esecutivo, senza una nuova autonoma istruttoria, rivalutazione dei presupposti o comparazione degli interessi. Il termine “revoca” utilizzato dall’amministrazione non era decisivo, dovendo l’atto essere qualificato in base al contenuto effettivo e agli effetti prodotti. Quanto all’esclusione, il disciplinare vietava il ribasso sul compenso professionale di euro 421.072,13 e consentiva il ribasso solo sulle spese e sugli oneri accessori della progettazione. Sebbene il modulo dell’offerta economica indicasse formalmente un ribasso del 100% soltanto su questi ultimi, le giustificazioni sottoscritte e presentate dal Consorzio attestavano un ribasso del 10% sul compenso professionale e la quantificazione in euro 42.107,21 delle spese accessorie. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che tale dichiarazione, fatta propria dal concorrente, dimostrasse che il ribasso sulle spese era stato ottenuto mediante una riduzione del compenso professionale non ribassabile e che l’importo delle spese, anziché essere esposto separatamente, era stato inglobato nella voce del compenso. Gli accordi con il raggruppamento di progettisti non erano irrilevanti, perché incidevano sul costo finale dell’operazione sostenuto dalla stazione appaltante e perché il Consorzio aveva recepito le relative condizioni nei propri giustificativi. La divergenza tra offerta e giustificazioni, oltre a violare gli artt. 1 e 9 del disciplinare, aveva consentito l’attribuzione del punteggio premiale per l’azzeramento delle spese accessorie e aveva inciso sulla posizione in graduatoria. La stazione appaltante ha quindi correttamente ritenuto i giustificativi non idonei a dimostrare la serietà e sostenibilità dell’offerta ai sensi dell’art. 110 d.lgs. 36/2023. L’appello è stato respinto e le sentenze impugnate confermate, con condanna dell’appellante alle spese di lite, liquidate in euro 4.000 per ciascuna parte costituita.

Norme richiamate

• art. 2, comma 1, c.p.a.

  Il principio del contraddittorio e il carattere dialettico del processo amministrativo non risultano violati quando le parti abbiano avuto conoscenza e possibilità di discutere le questioni decisive poste a fondamento della decisione.

• art. 60 c.p.a.

  La definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata è legittima quando le parti siano state avvisate della possibile decisione e abbiano potuto discutere le questioni controverse, anche rinunciando ai termini a difesa.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  La decisione non viola il contraddittorio quando la questione decisiva sia stata comunque oggetto di discussione tra le parti e queste abbiano potuto esercitare le proprie difese.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Nel subprocedimento di verifica dell’anomalia, la stazione appaltante può escludere l’offerta quando i giustificativi evidenzino una violazione della lex specialis e non dimostrino la serietà e sostenibilità dell’offerta, anche perché modificano o integrano il contenuto economico dichiarato in gara.

• art. 1 del disciplinare di gara

  “l’importo complessivo dell’intervento ammonta ad euro 10.551.257,63, di cui euro 101.402,83 di oneri per la sicurezza e euro 421.072,13 di compenso professionale per la progettazione esecutiva, entrambi non soggetti a ribasso”

  Il compenso professionale per la progettazione, distinto dalle spese e dagli oneri accessori, non poteva essere oggetto di ribasso.

• art. 9 del disciplinare di gara

  “Nel modello di cui sopra dovrà essere indicato: - la percentuale di ribasso relativa all’importo dei lavori; - la percentuale di ribasso relativo all’importo spese e oneri accessori relativi alla progettazione”

  La lex specialis consentiva di indicare il ribasso sui lavori e sulle spese e oneri accessori della progettazione, ma non sul compenso professionale della progettazione.

• art. 1362 c.c.

  Le regole sull’interpretazione dei contratti possono applicarsi analogicamente agli atti amministrativi, con gli adattamenti necessari; occorre ricercare la volontà oggettiva dell’amministrazione, valorizzando anzitutto la coerenza dell’atto con il procedimento nel quale è stato adottato.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo il ricorso cumulativo contro più provvedimenti costituisce un’eccezione alla regola dell’impugnazione di un solo atto ed è ammissibile soltanto quando ricorrano congiuntamente identità delle parti e delle situazioni sostanziali e processuali, identità dell’oggetto delle domande, comunanza delle questioni e dei motivi e omogeneità del contenuto degli atti; la mera unicità della vicenda fattuale o il richiamo all’economia processuale non sono sufficienti.
• Un atto amministrativo deve essere qualificato dal giudice in base al suo contenuto effettivo e agli effetti concretamente prodotti, non in base al nomen iuris attribuito dall’amministrazione; la qualificazione deve tener conto del procedimento nel quale l’atto si inserisce e della volontà oggettiva dell’amministrazione.
• La determina con cui una stazione appaltante riammette un concorrente in esecuzione di un’ordinanza cautelare, senza svolgere una nuova autonoma istruttoria, rivalutare i presupposti dell’esclusione o comparare nuovamente gli interessi, ha natura di atto meramente esecutivo della misura cautelare, anche se formalmente denominata “revoca”.
• Quando la lex specialis distingue tra compenso professionale non ribassabile e spese e oneri accessori ribassabili, il concorrente non può conseguire il ribasso sulle spese mediante una riduzione del compenso professionale né compensare economicamente le due voci, dovendo indicarle separatamente secondo il modello di offerta previsto.
• Nella verifica dell’anomalia, i giustificativi sottoscritti e presentati dal concorrente possono essere valutati dalla stazione appaltante anche quando riproducano condizioni economiche concordate con soggetti incaricati dell’esecuzione; tali condizioni non sono irrilevanti se incidono sul costo finale dell’operazione a carico dell’amministrazione e se il concorrente le ha fatte proprie.
• La stazione appaltante può escludere l’offerta quando i giustificativi risultino incompatibili con l’offerta economica e rivelino una violazione della lex specialis, anche se lo scostamento economico è modesto rispetto al valore complessivo dell’appalto, qualora la divergenza abbia inciso sull’attribuzione del punteggio e sulla competizione.

Come è indicizzato