Circolare n. 32 del 19/10/2006

Indagini finanziarie e poteri degli uffici

La circolare n. 32/E del 19 ottobre 2006, emanata dalla Direzione Centrale Accertamento, analizza in modo sistematico la disciplina delle indagini finanziarie dopo le modifiche introdotte dalla legge n. 311 del 2004 e dai successivi interventi normativi del 2005 e 2006. Il documento aggiorna la prassi precedente e, al tempo stesso, chiarisce i punti critici emersi nell’applicazione della vecchia disciplina delle indagini bancarie, ormai evolute in indagini creditizie e finanziarie.

Inquadramento generale e ratio della riforma

La circolare evidenzia che il legislatore ha inteso rafforzare i poteri di controllo dell’Amministrazione finanziaria e della Guardia di finanza, superando la tradizionale nozione di "segreto bancario" e ampliando l’ambito soggettivo e oggettivo delle richieste. Il nuovo impianto normativo mira a rendere più efficace l’azione di contrasto all’evasione, ma al tempo stesso introduce garanzie procedurali e cautele a tutela del contribuente, nel quadro dell’equilibrio tra riservatezza e interesse pubblico al prelievo.

Ambito soggettivo: destinatari delle richieste

La riforma amplia la platea dei soggetti destinatari delle richieste istruttorie. Non si tratta più soltanto di banche e Poste Italiane, ma di tutti gli intermediari finanziari rilevanti ai fini della disciplina, tra cui imprese di investimento, OICR, SGR e società fiduciarie.

Tra i soggetti elencati dalla circolare figurano:

• banche;
• Poste Italiane S.p.A. e bancoposta;
• intermediari finanziari iscritti negli elenchi previsti dal TUB;
• holding finanziarie;
• consorzi e cooperative fidi;
• cambiavalute;
• casse peota;
• agenti in attività finanziaria;
• operatori professionali in oro;
• IMEL;
• imprese di investimento;
• OICR;
• SGR;
• società fiduciarie.

Per le società fiduciarie è chiarito che la disciplina nuova consente sia l’indagine ordinaria sui rapporti e sulle operazioni sia una richiesta specifica, limitata all’individuazione dei soggetti per conto dei quali sono stati detenuti o amministrati determinati beni, strumenti finanziari o partecipazioni. La richiesta, però, deve essere puntualmente motivata e riferita a un bene o rapporto fiduciario specificamente individuato.

Responsabile della struttura accentrata

La circolare valorizza l’evoluzione organizzativa dei grandi gruppi bancari e finanziari e introduce, tra i destinatari delle richieste, il responsabile della struttura accentrata. Tale figura è legittimata a ricevere le richieste e a fornire risposte per conto della struttura centralizzata del gruppo, con funzione di collettore delle informazioni. La circolare distingue i casi di gruppi con fusioni per incorporazione, modelli federativi e strutture accentrate, fornendo indicazioni operative su come indirizzare le richieste.

Ambito oggettivo: rapporti, operazioni, servizi e garanzie

L’altra grande innovazione riguarda l’oggetto delle indagini. La circolare sottolinea che il potere istruttorio non riguarda più solo i conti e le operazioni ad essi collegate, ma "qualsiasi rapporto intrattenuto od operazione effettuata, ivi compresi i servizi prestati". L’ampiezza della formula consente di acquisire informazioni su:

• rapporti continuativi;
• operazioni singole o isolate;
• servizi accessori;
• mezzi di pagamento;
• garanzie prestate da terzi o dallo stesso contribuente.

Viene così superata la distinzione tra operazioni "di conto" e "extra-conto". Per i periodi antecedenti al 1° gennaio 2006, tuttavia, le operazioni fuori conto sono acquisibili nei limiti dell’Archivio Unico Informatico e, quindi, solo oltre la soglia di euro 12.500 prevista dalla normativa antiriciclaggio.

Operazioni extra-conto e prodotti bancoposta

La circolare dedica ampio spazio alle operazioni che in precedenza sfuggivano alle indagini perché non transitavano su un conto. Sono richiamate, ad esempio:

• richieste di assegni circolari;
• bonifici per cassa;
• cambio assegni;
• acquisto di valuta estera;
• sottoscrizione e negoziazione di titoli;
• operazioni allo sportello eseguite anche per delega.

Particolare attenzione è riservata ai prodotti bancoposta, tra cui bollettini postali, vaglia, assegni vidimati, Eurogiro e MoneyGram, per i quali la circolare indica le informazioni acquisibili e le specificità operative. Per i bollettini postali è richiamata l’esenzione per importi unitari inferiori a 1.500 euro, a decorrere dal 1° gennaio 2006.

Tabelle di riferimento e tracciato XML

Il provvedimento direttoriale del 22 dicembre 2005 introduce tabelle operative per facilitare l’individuazione dei rapporti, delle operazioni e dei collegamenti. La tabella delle operazioni serve a classificare le movimentazioni; la tabella dei rapporti elenca i rapporti rilevanti ai fini fiscali; la tabella dei collegamenti consente di ricostruire i legami tra soggetti, come rapporti cointestati, deleghe, procure e garanzie.

La circolare spiega inoltre che la trasmissione telematica è strutturata in XML e segue una sequenza logica: anagrafica soggetto, rapporti, saldi, operazioni/movimenti. In presenza di rapporti collegati ad altri soggetti, vengono rilevati anche i dati anagrafici dei collegati e degli autori materiali delle operazioni.

Esclusioni oggettive

Alcune operazioni non sono rilevabili per due ordini di ragioni: perché già note all’Amministrazione finanziaria o perché non significative ai fini del controllo. Tra quelle escluse la circolare menziona:

• pagamenti di pensioni;
• utenze;
• imposte, tasse e canone radiotelevisivo;
• contributi assicurativi e previdenziali;
• ticket sanitari;
• canoni cimiteriali per lampade votive;
• titoli di trasporto;
• biglietti per eventi sportivi, fieristici, artistici e spettacoli;
• pagamenti o incassi per il servizio di tesoreria dello Stato o di enti pubblici non economici.

Sono inoltre escluse operazioni effettuate da particolari soggetti nell’esercizio di funzioni istituzionali, come addetti alla custodia e trasporto valori, pubblici ufficiali e coadiutori di giustizia, quando agiscono nell’ambito delle rispettive mansioni.

Archivio Unico Informatico e Anagrafe dei rapporti

La circolare ricostruisce il ruolo dell’AUI, nato in funzione antiriciclaggio, e la successiva evoluzione dell’Anagrafe tributaria. L’AUI registra operazioni di importo superiore a 12.500 euro, nonché le aperture, variazioni e chiusure di rapporti continuativi. Con il D.L. n. 223 del 2006 viene istituita l’anagrafe dei rapporti, alimentata dalle comunicazioni degli intermediari sull’esistenza e la natura dei rapporti con i contribuenti, con indicazione dei dati anagrafici e del codice fiscale.

La banca dati serve a selezionare preventivamente gli intermediari da coinvolgere e a dimensionare meglio le indagini. Le comunicazioni riguardano i rapporti in essere al 1° gennaio 2005, anche se cessati successivamente, mentre restano esclusi quelli cessati prima di tale data.

Procedura di acquisizione: semplificazione, termini e telematizzazione

La parte procedurale è una delle più rilevanti della circolare. Il legislatore ha:

• semplificato i flussi delle richieste;
• ridotto i termini di risposta;
• eliminato il questionario come seconda fase obbligatoria;
• formalizzato il potere autorizzatorio in capo a Direttore centrale accertamento, Direttore regionale e Comandante regionale della Guardia di finanza;
• reso obbligatoria la trasmissione telematica delle richieste e delle risposte per i numeri 7).

Il termine minimo per rispondere è ridotto a 30 giorni; il termine massimo per la proroga è di 20 giorni. La circolare descrive il sistema telematico basato su XML, crittografia, firma elettronica e PEC, operativamente attivo dal 1° settembre 2006.

Autorizzazione e sua funzione

L’autorizzazione è descritta come atto interno di legittimazione, controllo e garanzia. La circolare afferma che non deve essere allegata alla richiesta inviata all’intermediario: deve invece esserne indicato l’estremo. Questa soluzione è giustificata dalla necessità di proteggere la riservatezza del contribuente e di evitare la divulgazione delle motivazioni istruttorie a intermediari non coinvolti nella relazione concreta con il contribuente.

L’autorizzazione non è autonomamente impugnabile e potrà essere conosciuta dal contribuente nell’ambito della successiva tutela, in particolare dopo l’eventuale avviso di accertamento.

Informativa dell’intermediario e tutela del contribuente

La circolare ribadisce l’obbligo dell’intermediario di dare immediata notizia al soggetto interessato della richiesta ricevuta. L’obbligo informativo è presentato come presidio essenziale del diritto di difesa, perché consente al contribuente di predisporre chiarimenti e prove già in fase amministrativa.

L’eventuale omessa o inesatta informativa non incide sulla legittimità della richiesta né sull’accertamento, ma resta un obbligo posto a carico dell’intermediario. La comunicazione può avvenire con qualsiasi mezzo idoneo a garantirne certezza e tempestività.

Contraddittorio preventivo

Il contraddittorio è uno strumento facoltativo dell’ufficio, non un obbligo. Consiste nell’invito al contribuente a comparire per fornire dati, notizie e chiarimenti sui rapporti e sulle operazioni acquisiti. La circolare precisa:

• contenuto minimo dell’invito;
• termine di comparizione non inferiore a 15 giorni;
• necessità di indicare il motivo;
• verbalizzazione delle risposte;
• effetti della mancata risposta o della risposta incompleta.

Viene ribadito che i dati acquisiti ai sensi dei numeri 7) e gli esiti del contraddittorio fondano presunzioni legali relative, superabili solo con prova contraria a carico del contribuente.

Utilizzo probatorio dei dati e disciplina dei terzi

I dati e le notizie acquisiti possono essere utilizzati per rettifiche e accertamenti delle imposte sui redditi, dell’Iva e dell’Irap. La circolare chiarisce che i versamenti non giustificati, i prelevamenti non giustificati e le operazioni fuori conto possono costituire presunzioni di ricavi, compensi o operazioni imponibili.

La circolare affronta anche l’utilizzo degli esiti delle indagini esperite nei confronti di terzi, compresi i casi di intestazione fittizia dei conti e di interposizione soggettiva. Quando il contribuente ha la concreta disponibilità del rapporto, l’indagine può estendersi anche a conti formalmente intestati ad altri, purché l’ufficio dimostri l’effettiva imputabilità delle movimentazioni al soggetto controllato.

Prelevamenti dei professionisti e nuovi obblighi contabili

Una delle innovazioni più significative è l’estensione ai lavoratori autonomi della presunzione relativa ai prelevamenti e agli importi riscossi non giustificati. Tali importi, se non indicato il beneficiario, possono essere considerati compensi non dichiarati.

La circolare collega la novità all’introduzione, per gli esercenti arti e professioni, dell’obbligo di tenere uno o più conti bancari o postali dedicati alla gestione dei compensi e delle spese, nonché di usare strumenti tracciabili per l’incasso, con limiti progressivi fissati dalla legge di conversione del D.L. n. 223/2006 (1000 euro, poi 500 euro, fino al limite di 100 euro dal 1° luglio 2008).

Costi occulti e metodologie di accertamento

La circolare affronta in modo esteso il tema della deducibilità dei costi correlati ai ricavi o compensi non dichiarati. Nei metodi analitico e analitico-induttivo non si riconoscono automaticamente costi occulti se il contribuente non fornisce prova certa e precisa. Nel metodo induttivo puro, invece, l’ufficio deve tenere conto di un’incidenza percentuale di costi presunti, coerente con il principio di capacità contributiva.

La circolare richiama la giurisprudenza costituzionale e di legittimità, confermando la legittimità del meccanismo presuntivo e distinguendo tra diversi metodi accertativi. Il medesimo impianto si applica anche ai redditi di lavoro autonomo.

Sanzioni

Il sistema sanzionatorio previgente, basato su artt. 52-55 del D.P.R. n. 600/1973 e norme collegate del D.P.R. n. 633/1972, è stato sostituito dal D.Lgs. n. 471/1997 e dal D.Lgs. n. 472/1997. Per le violazioni degli intermediari finanziari relative alle richieste istruttorie si applica oggi l’art. 10 del D.Lgs. n. 471/1997, con sanzione amministrativa da euro 2.065 a euro 20.658, ridotta della metà se il ritardo non supera i 15 giorni.

La circolare esamina anche il caso del responsabile della struttura accentrata come possibile autore della violazione, nonché il regime di responsabilità delle persone giuridiche ai sensi dell’art. 7 del D.L. n. 269/2003. Per alcune violazioni di pubbliche amministrazioni ed enti pubblici non economici continua a trovare applicazione l’art. 11 del D.Lgs. n. 471/1997.

Modifiche al D.P.R. n. 605/1973 e nuovi obblighi informativi degli intermediari

Nel capitolo finale la circolare analizza le modifiche all’art. 7 del D.P.R. n. 605/1973. Gli intermediari finanziari devono rilevare e comunicare all’Anagrafe tributaria l’esistenza e la natura dei rapporti, con i dati anagrafici dei titolari, compreso il codice fiscale. L’obbligo si estende anche alle operazioni effettuate per conto proprio ovvero per conto o a nome di terzi, con esclusione delle operazioni effettuate tramite bollettino di conto corrente postale di importo unitario inferiore a 1.500 euro.

La circolare chiarisce inoltre che tali rilevazioni non sostituiscono la procedura telematica delle richieste e delle risposte prevista per le indagini finanziarie: sono invece utilizzabili come base informativa per selezionare i rapporti da indagare. Con il D.L. n. 223/2006 viene ulteriormente rafforzato il sistema con una banca dati dei rapporti, funzionale alla selezione preventiva e al rispetto della riservatezza dei contribuenti.