Sentenza n. 878/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego comunale fondato sull’art. 23, comma 3, e sull’art. 7, comma 1, lett. b.4), delle NTA del Piano delle Regole del PGT, nonché, ove occorrente, sull’atto unilaterale d’obbligo assunto dalla proprietaria dell’immobile e sulla deliberazione comunale di approvazione della relativa bozza. L’ampliamento avrebbe comportato soltanto la demolizione di due pareti interne e l’utilizzo di 147 mq già compresi nell’edificio, senza modifiche di volume o sagoma e senza nuovo consumo di suolo. La ricorrente ha dedotto che il limite di 800 mq previsto per le MSV di secondo livello nell’ambito urbanistico interessato, impedendo il passaggio a MSV di terzo livello, perseguirebbe una finalità essenzialmente economico-commerciale e non un interesse urbanistico, ambientale o viabilistico riconducibile ai motivi imperativi di interesse generale previsti dalla direttiva 2006/123/CE e dal d.lgs. 59/2010. Ha inoltre denunciato l’assenza di una concreta istruttoria e motivazione sugli interessi pubblici contrapposti e sul loro bilanciamento, nonché l’illegittimità dell’obbligo assunto dalla proprietaria di non superare la soglia di 800 mq e la sua inopponibilità alla conduttrice. Il Comune ha sostenuto che la disciplina liberalizzatrice non escluderebbe il potere pianificatorio comunale, che il limite sarebbe giustificato dall’ordinato sviluppo del territorio e che il diniego avrebbe natura vincolata.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego, previa disapplicazione dell’art. 23, comma 3, delle NTA del Piano delle Regole del PGT. Ha anzitutto ritenuto che la questione relativa all’atto unilaterale d’obbligo riguardasse il merito e non l’ammissibilità del ricorso. La disposizione urbanistica, pur formalmente inserita nel PGT, limita l’insediamento alle MSV2 sulla base del solo parametro quantitativo della superficie di vendita, senza riferimenti al contesto urbanistico, alla viabilità, al consumo di suolo o ad altri concreti interessi territoriali. Secondo il TAR, essa svolge quindi una funzione essenzialmente regolatoria di natura economica e incide sulla libertà di iniziativa e di prestazione dei servizi. In assenza dell’indicazione e della dimostrazione di un motivo imperativo di interesse generale, la restrizione è incompatibile con il d.lgs. 59/2010 e con la direttiva 2006/123/CE e deve essere disapplicata. Il giudice ha rilevato anche l’assenza di una ponderazione concreta degli interessi pubblici e privati, particolarmente significativa perché l’ampliamento si sarebbe realizzato all’interno di un edificio già esistente, senza modifiche di volume o sagoma, con oneri già calcolati sull’intero fabbricato e senza nuovo consumo di suolo. Quanto all’atto unilaterale d’obbligo, il TAR ha preferito un’interpretazione conforme al diritto interno ed eurounitario: la clausola non costituisce un divieto assoluto e insuperabile, ma individua una soglia oltre la quale deve essere nuovamente verificata la compatibilità dell’ampliamento con gli interessi pubblici imperativi. L’ampliamento oltre 800 mq non è dunque automaticamente assentito, ma deve essere valutato in concreto, verificando almeno l’impatto urbanistico e viabilistico e, in assenza di modifiche alla sagoma, l’adeguatezza della dotazione di parcheggi. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 23, comma 3, NTA del Piano delle Regole del PGT del Comune di Erbusco

  destinazioni ammesse ... limitatamente ad attività direzionali e commerciali sino alle strutture di vendita di tipo MSV2

  La disposizione, vietando le MSV3 negli ambiti M sulla base della sola superficie di vendita, introduce una restrizione di natura essenzialmente economica, non giustificata da concreti motivi imperativi di interesse generale; il TAR ne ha disposto la disapplicazione.

• art. 7, comma 1, lett. b.4), NTA del Piano delle Regole del PGT del Comune di Erbusco

  MSV2 ... superficie di vendita superiore a 400 mq. e fino a 800 mq.; MSV3 ... superficie superiore a 800 mq. e fino a 1.500 mq.

  La classificazione dimensionale è stata utilizzata dal Comune per negare l’ampliamento, ma non costituisce, in sé, una giustificazione urbanistica idonea della restrizione.

• art. 8, comma 1, lett. h), d.lgs. 59/2010

  la tutela dell'ambiente, incluso l'ambiente urbano, … la conservazione del patrimonio nazionale storico e artistico, gli obiettivi di politica sociale e di politica culturale

  Le limitazioni alle attività economiche possono essere giustificate da interessi generali quali la tutela dell’ambiente urbano, ma solo quando la disciplina incida effettivamente su istituti ambientali, edilizi o urbanistici secondo il diritto europeo.

• art. 12 d.lgs. 59/2010

  Una restrizione alla libertà di prestazione dei servizi è illegittima e deve essere disapplicata quando, pur formalmente contenuta in uno strumento urbanistico, persegua in realtà una finalità economica e non sia giustificata da un motivo imperativo di interesse generale.

• direttiva 2006/123/CE

  La liberalizzazione dei servizi consente limitazioni soltanto se giustificate da motivi imperativi di interesse generale e rispettose dei canoni di necessità e proporzionalità.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Le osservazioni del privato al preavviso di diniego devono essere considerate nell’istruttoria e nella motivazione; nel caso esaminato, il diniego non ha dato conto della concreta valutazione degli interessi prospettati.

Massime di principio

• Una disposizione contenuta in uno strumento urbanistico non è sottratta al controllo di compatibilità con i principi europei di liberalizzazione delle attività economiche per il solo fatto della sua collocazione formale nel PGT o nelle NTA.
• Una limitazione della superficie di vendita è legittima soltanto se collegata a un concreto motivo imperativo di interesse generale, quale la tutela dell’ambiente urbano o l’ordinato assetto del territorio, e se applicata mediante una misura necessaria e proporzionata; una restrizione diretta essenzialmente a regolare la concorrenza o l’equilibrio economico della rete distributiva deve essere disapplicata.
• Quando l’ampliamento della superficie commerciale avviene all’interno di un edificio già esistente, senza modifiche di volume o sagoma e senza nuovo consumo di suolo, l’amministrazione deve motivare in concreto gli eventuali effetti negativi sull’assetto urbanistico e viabilistico e verificare l’adeguatezza dei parcheggi, non potendo fondare il diniego sul solo superamento di una soglia dimensionale astratta.
• Una clausola contenuta in un atto unilaterale d’obbligo collegato a un titolo edilizio deve essere interpretata, ove possibile, in senso conforme al diritto interno ed eurounitario: una soglia dimensionale non implica necessariamente un divieto assoluto, ma può imporre una nuova verifica concreta della compatibilità dell’intervento con gli interessi pubblici imperativi.
• Il potere di pianificazione urbanistica può incidere sulle attività economiche, ma l’amministrazione deve dimostrare il nesso effettivo tra la restrizione e interessi territoriali meritevoli di tutela e procedere a un ragionevole e proporzionato bilanciamento tra tali interessi e la libertà di iniziativa economica.

Come è indicizzato